La Ley de Protección del Medio Marino: hacia la gobernanza marítima

AutorMercè Ortiz García
CargoProfesora titular de Derecho Administrativo. Departamento de Estudios Jurídicos del Estado. Universidad de Alicante
Páginas1-31

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I Consideraciones previas

Los mares y océanos representan el 99% del espacio vital disponible de nuestro planeta, cubren el 71% de la superficie de la Tierra y contienen el 90% de la biosfera, es decir, más diversidad biológica que los ecosistemas terrestres y de agua dulce. De igual modo, la superficie marítima de las zonas bajo jurisdicción de los Estados miembros de la Unión Europea es mayor que su superficie terrestre1, albergando además un valioso patrimonio natural, respecto al cual España tiene una gran responsabilidad dada su gran biodiversidad marina.

Además, los océanos son los auténticos pulmones de la Tierra -nuestra fuente principal de oxígeno-, desempeñando un papel determinante en las condiciones climáticas.

Pero el mar, cada día más, es objeto de un uso intensivo -pesca, transporte marítimo, prospección de gas y petróleo, etc.-, en un espacio que cada vez se hace más vulnerable dadas las grandes presiones a que está sometido constantemente - contaminación por sustancias peligrosas, introducción de especies exóticas, destrucción de hábitats, ruido submarino-, además de dejarse notar los efectos derivados del cambio climático.

España es un país eminentemente marítimo no solo cuantitativamente, pues la superficie marina del país duplica la terrestre2, sino también cualitativamente, dadas las

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consideraciones geográficas, económicas y ecológicas. En efecto, España cuenta con aproximadamente 8.000 km de costa, repartidos entre una península y dos archipiélagos, bañados el norte y suroeste por el océano Atlántico, y la costa este y sureste por el mar Mediterráneo. Asimismo, posee un total de diez comunidades autónomas (en adelante, CC. AA.) costeras, a saber: Galicia, Asturias, Cantabria, País Vasco, Cataluña, Comunidad Valenciana, Murcia, Islas Baleares e Islas Canarias, a las que hay que sumar las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En este territorio costero viven de forma estable unos 23 millones de personas, es decir, el 58% de la población total española vive dentro del 15% de la superficie del territorio nacional que representan nuestras costas. Estos datos demuestran, entre otras cosas, la gran relevancia de las zonas costeras en relación con su medio marino adyacente3.

En sintonía con esa gran densidad se observa que el entorno marino constituye un factor decisivo para la prosperidad económica, el bienestar social y la calidad de vida debido fundamentalmente a la gran cantidad de actividades que cobija, como la pesca -España es la principal potencia pesquera de Europa-, el turismo, la navegación, las instalaciones de producción energética, etc.

Además, España tiene -como ya anunciamos- una gran responsabilidad, pues disfruta del mayor patrimonio natural de Europa, tanto terrestre como marino.

Recapitulando, se puede afirmar que el medio marino constituye una riqueza inestimable, cosa que se ha sabido desde muy antiguo, como lo demuestran los escritos4 que nos dejaron los sumerios -considerada la primera civilización-, que explican que el mundo que conocían surgió del llamado "mar infinito", creándose todo lo que veían "del barro del mar océano", que para ellos era el que alimentaba el universo y también la fuente de vida.

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A pesar de esa temprana sabiduría, hemos tardado muchísimo en valorar y, por lo tanto, en ordenar y proteger el medio marino, y en su contexto oportuno, es decir, de forma integrada. Prácticamente hay que situarse en la última década del siglo XX; anteriormente se habían adoptado regulaciones sobre el medio marino, pero sectoriales, sin una visión de conjunto que integrara las múltiples actividades que se dan cita en el mar -sin colisionar entre ellas y sin deteriorar el ecosistema marino que les sirve de base-.

En efecto, entre los primeros atisbos de esa sabia visión encontramos en el seno de Naciones Unidas la Agenda 21, en concreto su capítulo 17 (dedicado a los mares), donde se determina que el medio marino, a saber, los océanos, todos los mares y las zonas costeras adyacentes, constituye un todo integrado que es un componente esencial del sistema mundial de sustentación de la vida y un valioso recurso que ofrece posibilidades para un desarrollo sostenible.

En la actualidad y desde la Unión Europea existe claramente un amplio consenso en torno a la necesidad de gestionar los mares de forma holística, como lo demostró el VI Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente5, que ofrece el marco para el establecimiento en el plano comunitario de una política marítima integrada, identificando la protección del medio marino como una de sus áreas prioritarias.

A partir de ese marco, la Unión Europea ha dado grandes muestras de buen hacer para establecer "una política marítima integrada" a través de multitud de documentos6que, aunque por lo general no son jurídicamente vinculantes, han ido preparando el camino para la adopción de la Directiva 2008/56/CE, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino7(conocida como la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina), que introduce la obligación de lograr un buen estado ambiental de las aguas marinas europeas mediante la elaboración de lo que denomina "estrategias marinas", con el objetivo final de preservar la biodiversidad de los océanos y mares europeos a la vez que posibilita su aprovechamiento sostenible.

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No hay que olvidar que el medio marino es el recurso base para todas las actividades económicas marítimas. Esta directiva marco pretende asegurar que el desarrollo de las múltiples actividades que se dan cita en el mar no ponga en peligro la salud del ecosistema marino. De ahí que se diga que esta directiva constituye el "pilar medioambiental" de la política marítima integrada.

La Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino (en adelante, Ley de Protección del Medio Marino), la norma objeto de nuestra atención, incorpora al derecho español8la citada Directiva.

La Ley de Protección del Medio Marino viene a dotar al medio marino español de un marco regulador coherente que garantice su buen estado ambiental. España posee legislación específica y sectorial de aplicación en el mar que la presente Ley no pretende modificar ni derogar. Se trata, por ejemplo, de la legislación sobre navegación, puertos, pesca marítima, hidrocarburos, lucha contra la contaminación marina, protección de especies y hábitats, entre otras. De hecho, las estrategias marinas que se aprueben al amparo de la presente Ley reforzarán la aplicación de la legislación sectorial aplicable al medio marino para garantizar su articulación coherente y coordinada, de manera que las actividades humanas en el mar no comprometan su buen estado ambiental.

En definitiva, la Ley de Protección del Medio Marino establece un marco jurídicamente vinculante para la ordenación y gestión de todo el espacio marítimo español -algo inédito y muy necesario en nuestro ordenamiento jurídico-, como el que ya existe -y desde hace tiempo- para el espacio terrestre.

II El ámbito espacial de aplicación

La Ley de Protección del Medio Marino será de aplicación a todas las aguas marinas, incluidos el lecho, el subsuelo y los recursos naturales, sometidas a soberanía o jurisdicción española (art. 2.2). Más en concreto, se entienden incluidos en estas aguas9 tanto el mar territorial como la zona económica exclusiva del océano Atlántico (incluido

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el mar Cantábrico)10y la plataforma continental11, así como la zona de protección pesquera para el Mediterráneo12.

Respecto a las aguas costeras13, dado que la aplicación de la Directiva Marco del Agua en España ya contempla la garantía de la consecución del buen estado de esas aguas, la Ley de Protección del Medio Marino solo se aplicará en los aspectos de la protección o la planificación del medio marino que no se hayan contemplado en los planes hidrológicos de cuenca en España, como, por ejemplo, el establecimiento de áreas marinas protegidas (AMP, en adelante), la protección de especies marinas amenazadas o el control de los vertidos desde buques o aeronaves. Por lo tanto, solo se aplicará a las aguas costeras, incluido el dominio público portuario, si la regulación derivada de la Directiva Marco del Agua no es suficiente para garantizar el buen estado ambiental de esta parte del medio marino (disposición adicional quinta).

De esta manera, la Ley de Protección del Medio Marino se centrará en la parte marina del dominio público marítimo-terrestre, definida en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (art. 3), que era la asignatura pendiente de nuestro ordenamiento jurídico, pues la Ley de Costas se ciñe, fundamentalmente, a la parte terrestre del dominio público marítimo-terrestre.

Asimismo, se tendrán en cuenta los efectos transfronterizos sobre la calidad del medio marino de terceros países situados en la misma región o subregión marina (art. 13.4).

III El objeto de la ley de protección del medio marino

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El propósito de la Ley de Protección del Medio Marino, como ya se ha esbozado, es el logro de un buen estado ambiental del medio marino14; medio marino que es, además, considerado en toda su extensión, es decir, referido tanto al volumen acuático como a la biodiversidad que contiene, como lo evidencian los descriptores para determinar el buen estado ambiental (recogidos en el anexo II) y asimismo la variedad de medidas proteccionistas que recoge la Ley, a saber, el control de la contaminación marina, las AMP, la protección de especies amenazadas... Esta cuestión del contenido del...

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