Protección registral del dominio marítimo-terrestre

AutorArmando Torrent
CargoCatedrático de la Universidad Complutense
Páginas49-62
I Planteamiento

La vigente Ley de Costas de 28-7-1988 (Reglamento de 1-12-1989) ha pretendido acabar con el fenómeno de destrucción y privatización del litoral que, al amparo de la confusa y fragmentaria legislación anterior, había ido invadiendo lo que en terminología técnica utilizada por primera vez en la Ley de Puertos de 7-5-1880 se denomina -zona marítimo-terrestre- y hoy, con mayor rigor técnico, -dominio público marítimo-terrestre- (art. 1 de la vigente LC).

Pero así como la anterior Ley de Costas de 26-4-1969 declaraba (art. 1) bienes de dominio público -sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos tanto la zona marítimo-terrestre definida como el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo..., como las playas, el mar territorial y el subsuelo del mar territorial-, dejaba abierto el portillo a los llamados -enclaves privados-, terrenos de propiedad particular enclavados en las plazas y zona marítimo-terrestre y colindantes con esta última o con el mar, la nueva Ley de Costas trata de acabar totalmente con estas situaciones.

La Ley de 1969, aun sancionando como dominio público la zona marítimo-terrestre, era confusa cuando en su artículo 4.1 aparentemente admitía la existencia de terrenos de propiedad particular enclavados en las playas y colindantes con el demanio marítimo-terrestre o con el mar. El tratamiento doctrinal que desde entonces se dio a este tema 1 fue doble: si en los primeros momentos se intentó cohonestar las competencias de lasPage 49 distintas Administraciones públicas sobre las costas, que correspondía no sólo a varios Ministerios, sino también a los municipios costeros 2, en una fase ulterior la doctrina se centró más bien en los puros temas urbanísticos: planes de ordenación urbana de los Ayuntamientos costeros, licencias, ordenación de plazas y zonas litorales 3.

Como en tantos otros campos del Derecho, el impacto en nuestro tema de la Constitución fue grande. Conscientes los constituyentes de la situación conflictiva creada por una confusa legislación anterior y de la necesidad de adoptar una medida que de forma definitiva impidiera no sólo nuevas situaciones contrarias y lesivas para el dominio público de las playas y de la zona marítimo-terrestre, sino también de la consolidación o legalización de situaciones pretéritas similares, decidieron incorporar al texto constitucional una declaración expresa y contundente 4 que se recoge en el artículo 132.2 de la Constitución:

Art. 132.2. -Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.-

Como señala límpidamente el informe de la Abogacía del Estado 5 en el recurso 1143/1986 ante el Tribunal Supremo, con este proceder la Constitución revela su propósito de reforzar cualquier declaración anterior al respecto, elevándolo a la categoría de constitucional, impidiendo que por decisión aun del legislador ordinario puedan derivarse de esta condición los bienes que de forma minuciosa enumera: zona marítimo-terrestre, playas, mar territorial.

La conclusión es obvia: frente a estos bienes, que tienen la condición de bienes de dominio público estatal, no pueden prevalecer situaciones contrarias, que, prima facie, habrán de ser consideradas contrarias a losPage 50 principios constitucionales, cualquiera que sea el título en que se pretenden amparar, al definir la Constitución los bienes integrados en el demanio estatal. El mandato del artículo 132.2 tiene eficacia inmediata y directa, vinculante para los Tribunales, como norma integrada en el ordenamiento positivo 6.

Sustancialmente hay toda una corriente legislativa y jurisprudencial que arrancando del Derecho Romano, que considera las playas como res communes omnium, y pasando por las Partidas, Ley 3.a, Título XV111, Partida III (recogida en STS 9-11-1984), llega al Código Civil, donde claramente en el artículo 339.1 se declara: -Son bienes de dominio público los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos-.

No obstante la tradición histórica española construida sobre moldes romanos, la Ley de Puertos de 7-5-1880 aludía a derechos privados sobre lo que hoy llamamos dominio marítimo-terrestre en su artículo 1.1: -Son de dominio nacional y uso público, sin perjuicio de los derechos que correspondan a los particulares, la zona marítimo-terrestre-, reproducido en la Ley de Puertos de 19-1-1928 y en la Ley de Costas de 26-4-1969, artículo 1: -Sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos-.

Podemos decir que hasta la Constitución había una concepción genérica de que las playas y mar litoral eran bienes de dominio público, y al mismo tiempo se reconocía, sin embargo (sintomático el art. 4.1 LC de 1969), la existencia de terrenos de propiedad privada enclavados en la zona marítimo-terrestre, posibilidad que ya no puede darse con la Ley de Costas del 88. Que la nueva situación podía producir colisiones entre la radical definición del dominio marítimo-terrestre como dominio público estatal y las Comunidades Autónomas con competencias en ordenación del territorio, ya fue advertido por los comentaristas al proyecto de la Ley de Costas 7. Y sin embargo, a pesar del artículo 132.2 de la Constitución que parecía haber suprimido para siempre el tema de los enclaves privados al afirmar tajantemente la demanialidad de la zona marítimo-terrestre 8, todavía alguno 9 siguió defendiendo la posibilidad de estos enclaves,Page 51 posibilidad que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, anterior incluso a la última Ley de Costas, ya había venido pronunciándose en contra, tendiendo a la afirmación de la demanialidad de la zona marítimo-terrestre, y por supuesto, la jurisprudencia posterior a la Constitución 10.

Que la propiedad privada queda definitivamente expulsada de la zona marítimo-terrestre, incluso contra la protección registral de la misma, lo afirma la vigente Ley de Costas en diversos preceptos:

Art. 7. -Conforme a lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución, los bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en esta Ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.-

Art. 8. -A los efectos del artículo anterior, no se admitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la presente Ley, careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por los asientos del Registro de la Propiedad.-

Art. 9.1. -No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera...-

II PROTECCION REGISTRAL DEL DOMINIO MARITIMO-TERRESTRE

Este tema envuelve dos órdenes de cuestiones:

a) La inscribibilidad del demanio marítimo-terrestre.

b) El choque entre la protección que a los particulares brinda el Registro (especialmente la basada en el principio de la fe pública registral) y la afirmación de inoponibilidad de la protección registral frente al demanio.

Respecto a esta segunda cuestión, PAREJO Gamir 11, abierto defensor de la Ley de Costas, llega a decir que si con ella han desaparecido los temas civiles, al ganar en claridad y precisión la delimitación del demanio marítimo-terrestre, siguen subsistiendo los problemas propiamente regístrales; y aunque se trate de problemas distintos, superpuestos, cada uno tiene una individualidad propia, siendo necesario indagar tanto la normaPage 52 aplicable como las soluciones a las posibles antinomias entre la Ley Hipotecaria y la Ley de Costas. Con razón, añade Parejo Gamir que la misma Ley de Costas no parece confiar demasiado en sus pomposas declaraciones de demanialidad y arbitra sistemas regístrales de protección (como en el art 15) que serían innecesarios si en realidad se creyera seriamente en que todo está resuelto con el simple expediente de decir que estamos ante un dominio público por naturaleza.

La Ley de Costas trata por todos los medios de lograr la publicidad registral para este demanio, aunque la Exposición de Motivos hable tímidamente de -posibilitar su inscripción-; el legislador se da cuenta de que no es suficiente la publicidad de hecho, lo que podríamos llamar la misma ostensibilidad del demanio marítimo-terrestre, y trata de lograr la inscripción del mismo, problema controvertido, pues los administrativistas (Alvarez Gendin, García Trevijano, Garrido Falla, Villar Palasi) siempre consideraron excluidos de la inscripción los bienes demaniales en base a que el demanio goza por sí mismo de una publicidad ostensible que hace (para algunos por la vía del privilegio) que no tenga necesidad de la protección que el Registro brinda a los derechos reales inscritos, pues así como los bienes patrimoniales del Estado pueden ser inscritos (art. 2.6 LH), los demaniales quedan excluidos de la inscripción, como señala el artículo 5 del Reglamento Hipotecario 12.

Llegados a este punto, hay que advertir una evidente desconexión entre el artículo 5 del Reglamento Hipotecario y la nueva Ley de Costas, o al menos su intencionalidad, al posibilitar la inscripción registral de este tipo de demanio de uso público 13. Pero ¿no deben quedar excluidos de la inscripción los bienes demaniales, como señala el artículo 5 del Reglamento Hipotecario? Esta es la opinión de Alvarez Caperochipi 14, que entiende deber mantenerse con carácter general la exclusión del dominio público del Registro. El desarrollo de este argumento es lógico: la tesis de la exclusión es corolario de la tesis de la...

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