La protección de las costas en Estados Unidos (II): las 'playas'.
| Autor | Antonio Villanueva Cuevas |
| Cargo | Profesor Asociado de la Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 3-32 |
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En EEUU, el límite que separa las "tidelands" de las llamadas playas "secas" no sólo supone diferenciar entre dos espacios físicos, sino también entre regímenes jurídicos sobre los mismos totalmente diferentes. El "ius publicum" que se reconocía sobre aquéllas sólo llega hasta esa línea, de manera que, traspasada la misma, las facultades de los propietarios de tales playas son plenas. La doctrina del "public trust", como regla general, no se puede aplicar sobre las playas, dado que tal doctrina se aplica a las aguas navegables y sus lechos, y las tierras adyacentes a las "tidelands" no pueden ser incluidas en dicho ámbito de aplicación.
El propio Congreso norteamericano ha reconocido que las playas "secas" son un recurso natural único con inusuales cualidades recreativas, pero también que las únicas
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playas que están disponibles para los ciudadanos son las públicas, y a veces, incluso éstas se encuentran restringidas, reconociendo que la mayoría de playas privadas se encuentran bajo el control de sus propietarios, que impiden la utilización por parte de los ciudadanos. Si tenemos en cuenta que alrededor de la mitad de la población de EEUU vive en el 10% del territorio del país que constituye la franja costera (Lafargue, 1976), la insuficiencia de playas públicas para satisfacer la demanda de tales espacios es patente.
Al margen de los problemas que también rodean a las playas públicas en EEUU, el mayor problema que a este respecto nos encontramos es que la mayoría de terrenos colindantes con las "tidelands" son de titularidad privada, lo que impide o restringe el uso y disfrute de la orilla del mar de dos maneras: por un lado, prohibiendo el uso público de la playa "seca", de forma que se impide el disfrute de la misma por parte de los ciudadanos para usos totalmente vinculados a los de las "tidelands" (descansar, pasear, tomar baños de sol, picnic, hacer deporte,...), hasta el punto de hacer que dichos usos sean impracticables cuando la marea está alta. Por otro lado, impidiendo o limitando el acceso a aquéllas a través de sus propiedades, de manera que logran "privatizar" en la práctica las "tideland" con la que lindan, haciendo irreales los usos públicos sobre las mismas.
En España, y sin perjuicio de algunos casos puntuales, estos problemas son impensables. Las playas son dominio público en virtud del art. 132.2 de nuestra Constitución, y así se ha desarrollado en la vigente Ley de Costas, lo que determina la titularidad pública de aquéllas y su protección y uso libre, gratuito y general por los ciudadanos, y para asegurarlo se regulan una serie de servidumbres de acceso sobre las propiedades colindantes.
En EEUU podemos encontrar una mayoría de autores que requieren una solución adecuada a este problema de carencia de playas de acceso libre para los ciudadanos, aunque también existen autores que reivindican la propiedad privada sobre las mismas. En todo caso, los primeros, apoyados por la jurisprudencia, aportan numerosos mecanismos, desde legislativos hasta expropiatorios, pasando por la implantación de servidumbres públicas o la simple compra de playas, entre otros, para conseguir aquel objetivo. A su análisis dedicaremos las siguientes páginas.
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I. Instrumentos jurídicos para el reconocimiento de derechos públicos de uso y acceso sobre playas privadas en EEUU.
- a. "Prescriptión y adverse possession".
Una de los primeros instrumentos jurídicos que se utilizan en EEUU para derechos de uso y acceso sobre las propiedades privadas que lindan con las "tidelands", y además, con ciertas semejanzas con instituciones jurídicas españolas, son la "prescripción" y la "adverse possession".
La primera se define como el instrumento mediante el cual se adquieren por terceros derechos no posesorios o de uso de la tierra de otro mediante el ejercicio continuado de un modo específico de uso (et al, Lam, 1991), de manera que cuando las personas cruzan una parcela de otra persona o la usan para determinados fines durante un período prolongado de tiempo -cuanto más prolongado, más fuerte es la deducción de que el uso es legítimo-, pueden conseguir una servidumbre mediante "prescription".
Actualmente, a la "prescription" se le aplican las reglas de otra técnica jurídica denominada "adverse possession", debido a que la jurisprudencia mayoritaria las ha asimilado (et al, Gibbon, 1985). La diferencia entre una y otra es que la primera se aplica para la adquisición de derechos no corpóreos, como una servidumbre, y la segundo permite adquirir bienes corporales, como la tierra, de manera que en el primer caso se está aludiendo a maneras de uso y en el segundo a mecanismos de posesión. Como la jurisprudencia mayoritaria las asimila, nosotros también lo haremos aquí.
Lo importante es que estos instrumentos pueden ser utilizados para la adquisición de derechos públicos sobre las playas de propiedad privada, y así, en el caso Moody v. White (1979, 593 S.W.2d 372 Texas. Civ. App.), el tribuna indicó que "el uso público de la playa por muchos años era tan abierto, visible y notorio que los apelantes deben haber conocido el derecho de la gente sobre la playa. Por mucho tiempo más de los 10 años del período legal, el público en general usó la playa como suya: cazando, pescando, nadando, tomando el sol y efectuando otros usos".
Como no puede ser de otra manera, para que se reconozca judicialmente la "prescription" es necesario que existan ciertos requisitos, que serían los siguientes:
- El uso por terceras personas o por el público de la propiedad debe ser actual.
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- El uso debe ser continuo e ininterrumpido, lo que se interpreta de manera variada por los Estados, si bien se puede considerar, como regla general, que el uso prescriptivo es interrumpido cuando el propietario causa una ruptura en dicho uso, bien por amenazas bien por la fuerza, no bastando las simples protestas como causa de interrupción (Barba v. Okuna, 1980, Haw. 3rd, cir., oct. 14). Por otro lado, el uso continuo no significa que en todo momento deba ser ejecutado, bastando con que no concluya la actitud o intención de seguir ejecutando dicho uso, e incluso, se admite el uso estacional (Ivons v. Nispel, 1964, 347 Mass. 760, 200 N.E.2d 282).
- El uso deber se adverso u hostil a los intereses del propietario, lo que significa que el reconocimiento de un derecho superior del propietario por la persona o personas que realizan tal uso llevaría a inadmitir la pretensión de aquéllas (Tagami v. Meyer, 1956, 41 Haw. 484).
- El uso debe ser manifiesto y notorio, que se produce cuando no hay intención de ocultarlo y los propietarios tienen conocimiento del mismo, o al menos, razonable oportunidad de conocer su existencia, con la intención de que el propietario pueda protegerse contra aquél (Casner, 1952).
- Necesidad de reclamación judicial del derecho a usar la propiedad por parte de la persona o personas que ejecutan el uso.
- El uso debe ser realizado, cumpliendo los requisitos anteriores, durante un determinado período de tiempo, que varía de Estado a Estado, fluctuando entre 5 y 20 años, siendo este último el mayoritario.
Conviene reseñar que lo dicho anteriormente se refiere a las "prescriptions" privadas, si bien se admite la posibilidad de que el público pueda adquirir derechos utilizando esta instrumento, si bien que la prueba de la misma es más estricta, al ser más amplios los derechos de uso adquiridos (Dosset, 1992). Así, la jurisprudencia ha utilizado este mecanismo para la adquisición por el público de usos sobre playas privadas, si bien qué no de manera masiva. El supuesto, quizá, más importante es el llamado Seaway v. Attoney General (1964, 375 S.W. 2d 923, Texas Civ. App.), donde
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el tribunal falló en contra del propietario al considerarse probado que la playa de su propiedad se utilizaba durante el verano para pescar, nadar y otros usos recreativos en general, y durante el invierno, para pescar, y además, durante el plazo legal de 10 años vigente en Texas, lo que llevó a aquel tribunal a reconocer la existencia de una servidumbre pública sobre dicha playa.
- b. "Dedication".
El segundo de los mecanismos jurídicos utilizado en EEUU para reconocer derechos públicos sobre las playas es la llamada "dedication". Se produce cuando el propietario de una playa ofrece de manera expresa o implícita algún derecho o servidumbre sobre la misma para el uso público y se produce la aceptación de dicha oferta, bien expresa, bien implícitamente. Por tanto, se requieren dos requisitos para que exista la "dedication": la intención del propietario de ofrecer y la aceptación de la oferta por la colectividad (et al, Finnel, 1989).
Atendiendo a cómo se realice la oferta y la aceptación, la "dedication" puede ser expresa o implícita, si bien en el segundo supuesto se produce un problema que es la prueba de los dos requisitos necesarios arriba indicados, sobre todo, del primero de ellos, la intención del propietario, admitiéndose que la inacción del propietario puede suponer la aquiescencia con el uso público, y por tanto, su intención de donar la tierra (McKeon, 1970). Precisamente, la intención de donar del propietario es lo que permite distiguir "dedication" de "prescription".
El problema que tiene la "dedication" es que ha tenido un efecto adverso sobre los usos públicos, pues los propietarios, para impedir que se pueda entender implícitamente su deseo de donar, adoptan acciones positivas para excluir el uso público, como cerrar o vallar sus fincas, con lo que, en la práctica, se ha producido una disminución de playas privadas donde se permitía usos públicos. Por otro lado, también se requiere la declaración judicial de la misma, y hasta 1964, un buen número de demandas fracasaron (F.A. Hihn Co. V. City of Santa Cruz, 1915, 170 Cal. 436, 150 P. 62), si bien a partir de esa fecha la jurisprudencia ha ido reconociendo la virtualidad de este instrumento...
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