La protección de las costas en Estados Unidos (I): Las 'Tidelands
| Autor | Antonio Villanueva Cuevas |
| Cargo | Profesor asociado de la Universidad de Castilla-la Mancha |
| Páginas | 3-24 |
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Una de las zonas del territorio español más características, tanto por su naturaleza como por la explotación de las mismas, es el litoral costero. La importancia que las costas tienen desde un punto de vista turístico es innegable, lo que repercute en la enorme presión medioambiental que las mismas sufren. La desnaturalización de que han sido objeto -y todavía lo son- desde que se produjo a mitad del siglo pasado el "boom" turístico español a través de una urbanización salvaje de las mismas, conllevó que en la Constitución Española de 1978 se recogiera en su art. 132, apartado 2, que son bienes de dominio público los que determine la Ley y ", en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y de la plataforma continental" y, en desarrollo de esa previsión constitucional, se promulgara la actual Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, cuyo objeto es "la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar" (art. 1).
Esta Ley, de acuerdo a dicho precepto constitucional, continúa la tradición española declarando dominio público la zona marítimo-terrestre (en adelante, ZMT), las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la plataforma continental y de la zona económica exclusiva (art. 3). Además, incorpora otros bienes que se declaran domino público, como los acantilados, terrenos ganados al mar como consecuencia directa de o indirecta de obras y los desecados en su ribera,... (art. 4 y ss.).
La demanialidad de estos bienes conlleva, por un lado, la titularidad pública de los mismos, y por otro lado, la existencia de un régimen especial en cuanto a la
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protección y uso de dichos bienes. Así, en cuanto a la protección, destaquemos la indisponibilidad de estos bienes o la regulación de las servidumbres de protección y de las limitaciones legales previstas para las propiedades privadas colindantes; por lo que respecta al uso, baste recordar la división entre uso común general, uso común especial y uso privativo, con el régimen jurídico particular de cada uno de ellos, y las limitaciones de uso que la propia Ley recoge a este respecto. En España, por tanto, el régimen jurídico de nuestras costas se encuentra bastante asentado, incluso doctrinalmente.
Sin embargo, surgió la duda de cómo sería la regulación del litoral costero en un sistema jurídico diverso al nuestro, en el que por su raíz anglosajona no existe un concepto de dominio público tal y como se conoce en derecho español2, en concreto, en Estados Unidos (en adelante, EEUU). Y además, en un país donde la noción de propiedad privada inunda toda la sociedad y se aplica, como no podía ser de otra manera, a la franja costera.
Si tenemos en cuenta que EEUU posee 88.633 millas de tierra sometida a la acciones de las mareas, es decir, la española ZMT, la constatación de que el 90% de la tierra adyacentes a las mismas (SLADE, 1990) -gran parte de ellas sería la playa "seca" (MENÉNDEZ, 1990) en nuestro país, inequívocamente demanial-, se encuentra en manos privadas significa un cambio brutal respecto a nuestro sistema. Si unimos que estas tierras que, tradicionalmente han sido utilizada para la navegación o la pesca, actualmente son las áreas residenciales y recreativas más grandes de EEUU y que los propietarios de tales tierras normalmente cierran al público los accesos que atraviesan sus propiedades, nos podemos imaginar las dimensiones del problema que existe en aquél país, sobre todo en las grandes ciudades, cuyos habitantes encuentran numerosos obstáculos para acceder a las playas.
Con el objetivo de lograr ese disfrute libre y general de las playas, parte de la doctrina de EEUU (et al, ALTHAUS, 1978), además de los Gobiernos federales y estatales, jueces y cámaras legislativas han ideado diferentes mecanismos jurídicos que son los que vamos a estudiar seguidamente, y que, en cuanto a objetivos y fines, como se ha podido apreciar ya, se diferencia poco del sistema demanial español. Para
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estructurar adecuadamente este trabajo vamos a dividir, por un lado, la zona que está sometida a la acción de las mareas, y por otro, la llamada playa "seca", dado que los instrumentos utilizados para una y otra son diferentes.
Las llamadas "tidelands" se pueden definir como los terrenos que la costa que son periódicamente cubiertos y descubiertos por la acción de las mareas, es decir, similar a lo que en España denominados zona marítimo-terrestre. Y lo primero que hay que preguntarse en relación a las mismas es a quién pertenecen, porque en España es indudable que son dominio público marítimo-terrestre, pero en EEUU la respuesta es que las mismas son propiedad de cada uno de los Estados federados, es decir, ya encontramos la primera divergencia con el sistema español, donde la ZMT es dominio público estatal. Veamos un poco de evolución histórica para llegar a esta conclusión.
El antecedente remoto del régimen jurídico de las "tidelands" se encuentra en la Carta Magna inglesa3. Previamente a dicho documento, con la caída del imperio romano, se había producido un incremento sustancial del poder del monarca y de los señores feudales, que llevó a un desarrollo de las propiedades privadas de éstos sobre la orilla del mar y sobre las pesquerías (Hall, 1875).
Y realmente, las aportaciones expresas que realizo la Carta Magna a favor de los derechos públicos en la orilla del mar son ciertamente escasas, sobre todo, si lo comparamos con las repercusiones e interpretaciones que de las mismas se han realizado por los juristas ingleses y estadounidenses. Por un lado, en su capítulo 33, prohibía los obstáculos y presas en los ríos Támesis y Midway, salvo las situadas en la
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orilla del mar4. Por otro lado, y según su capítulo 47, las construcciones de defensa levantadas en las orillas o riberas de los ríos en la época en la que se redactó este documento debían ser derrumbadas5. Aunque nada se decía de las orillas del mar, los autores entendieron que también se refería a las mismas (MOORE & MOORE, 1903).
En la etapa posterior a la Carta Magna, los diferentes reyes sajones, normados e ingleses fueron concediendo grandes porciones de tierra a los señores feudales, y cuando abarcaban porciones de costa, ya a principios del siglo XVII, se extendió una presunción legal que entendía que dichas porciones no incluían las "tidelands", salvo que expresamente así se recogiera en la descripción de la propiedad (BLACKSTONE, 1876). Esta presunción, además, triunfó entre los jueces (The Royal Fishery of the River Banne, 1610; Carter v. Murcot, 1710). Como consecuencia de esta corriente jurídica, se puede decir que en el momento de la colonización inglesa de EEUU y en los años posteriores, se entendía que la propiedad de las "tidelands" y sus lechos pertenecía, en términos generales, al rey.
Llegado este momento, conviene explicar que en la titularidad del rey sobre las "tidelands" se podía apreciar una doble vertiente: por un lado, el "ius privatum" y el "ius publicum". El primero, o derecho privado, era el derecho de posesión y uso exclusivo que poseía el rey sobre dichas tierras como un particular más, y en este sentido, podría enajenarlas. El segundo era la prerrogativa real según la cual aquél, como apoderado del parlamento, detentaba dichas tierras para sus súbditos y como tale eran consideradas cosas públicas o comunes utilizables por todos para la pesca, la navegación y el comercio. Y si bien se podría ceder o conceder dichas tierras atendiendo al "ius privatum", sólo cabía cuando se mantenían los derechos de pesca, navegación y comercio sobre ellos. Se decía, en otras palabras, que el rey conservaba las "tidelands" en "trust" o como servidumbre a favor de la gente.
De aquí nace la teoría del "public trust" inglesa que va a ser utilizada, con una evolución en su sentido muy destacable, en EEUU para reclamar derechos públicos sobre las "tidelands", pero también sobre la playa seca, humedales,...
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Lógicamente, cuando las colonias en EEUU dependían de la metrópoli, la ley de aquéllas era la de ésta, y cuando tuvo lugar la independencia, los trece Estados originarios adquirieron plena soberanía, sucediendo al rey en sus prerrogativas, sólo limitadas por los derechos que cedieron al Estado federal en la Constitución norteamericana. Por tanto, estos treces Estados adquirieron las facultades que poseía el rey inglés sobre las "tidelands", de manera que tales facultades de los Estados derivan de su propia soberanía (Weber v. Board of Harbor Commissioiners, 1873, 85 U.S. 57, 18 Wall. 798). Sin embargo, en el período posterior a la independencia, cada uno de los trece Estados era libre de adaptar el Common Law a sus necesidades, y lo mismo sucedió con la doctrina del "public trust", de manera que cada Estado tuvo autoridad para modificar los límites de las "tidelands", y en definitiva, para determinar la aplicación de esta doctrina a sus territorios.
Posteriormente, conforme se iban anexionando nuevos Estados, se aplicó la llamada doctrina de la igualdad territorial, en ingles, "Equal Footing Doctrine", en virtud de la cual los nuevos Estados entraban en la Unión en las mismas condiciones que los Estados originarios en todos los extremos6. Por lo tanto, también adquirían las prerrogativas de...
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