La protección constitucional de la autonomía local

AutorRafael Naranjo de la Cruz
Páginas21-45

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1. Planteamiento inicial La Autonomía Local en la Organización Territorial del Estado

Los municipios y las provincias aparecen recogidos en el art. 137 CE como elementos de la división y organización del Estado, junto con las Comunidades Autónomas. A todos ellos atribuye el citado precepto «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», rasgo éste, el de su carácter autónomo, que se repite para los primeros en los arts. 140 y 141.2 CE1. Sin embargo, si en la propia Constitución se ponía al alcance de los órganos autonómicos mecanismos procesales para la defensa de su autonomía, no se hacía lo propio en relación con los entes locales.

Con independencia ahora de los múltiples significados que puede tener el concepto de «autonomía»2, éste contiene un elemento básico, que es el de la capacidad de libre decisión en un determinado ámbito de intereses, ajeno, por tanto, a injerencias de otros entes3.

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La protección que dispensa la Constitución a la autonomía local se proyecta sobre tres vertientes distintas, aunque íntimamente relacionadas4. Así, en esta garantía se descubre un contenido subjetivo u organizativo, que alcanza a la propia existencia de los entes locales territoriales en los que ella se personaliza; un contenido objetivo o sustantivo, que incide sobre «la gestión de sus respectivos intereses» (art. 137 CE) y el consiguiente desempeño de una serie de competencias5; y, por último, un contenido institucional, relativo a la posición de los entes en el desempeño de sus tareas, bajo su propia responsabilidad (indicado por el propio término «autonomía»).

La autonomía reconocida a los entes locales no se dibuja por la Constitución con los mismos rasgos que aquélla que se atribuye a las nacionalidades y regiones. Las diferencias apreciables en su respectivo tratamiento constitucional son, ciertamente, relevantes. Así, por recoger sólo algunas de ellas, únicamente la autonomía de las nacionalidades y regiones se eleva a principio estructural por el Título Preliminar de la Constitución (art. 2), lo que le dota de mayor protección frente a una eventual reforma constitucional; la potestad legislativa se reconoce sólo a las Comunidades Autónomas; la específica rigidez que caracteriza la norma institucional básica de éstas; la participación de las Comunidades Autónomas en la definición de la política general del Estado y, en general, el mayor detenimiento con el que la Norma Fundamental regula las Comunidades Autónomas6.

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De este modo, la entrada en vigor de la Constitución en 1978 trajo consigo la necesidad de definir la posición que en el modelo territorial de Estado debía corresponder a esos nuevos entes que eran entonces las Comunidades Autónomas, lo que se haría en detrimento, incluso, muchas veces, del que había sido tradicionalmente considerado ámbito competencial de los entes locales. Son ellas las que se llevan la mayor atención de la doctrina y de la jurisprudencia constitucional, que contribuye decisivamente a la elaboración de un concepto de Estado autonómico7.

Pese a todo, la autonomía local, y con ella los entes locales, encuentran también garantizada constitucionalmente una determinada posición como poderes públicos en la configuración territorial del Estado, sin que a ello obste el menor desarrollo expreso de su régimen jurídico en la Norma Fundamental. En la actualidad se cuestiona ampliamente por la doctrina, incluso, la validez de la distinción entre una autonomía política, que correspondería a las Comunidades Autónomas, y otra administrativa, propia de los entes locales. La autonomía local aparece en nuestra Constitución como una manifestación del valor superior «pluralismo político» (art. 1.1 CE), que se expresa en la existencia de una serie de poderes autónomos, representativos de colectividades situadas en un ámbito territorial inferior al del Estado8. El carácter democrático de los órganos de representación de municipios y provincias hace patente la naturaleza política de estos entes locales, capaces de orientar su acción mediante unas directrices políticas distintas a las dominantes en el Estado o las Comunidades Autónomas. No se correspondería a la importancia de este componente representativo la realización por los entes locales de funciones simplemente administrativas. Además, la Constitución predica la autonomía, por lo que a municipios y provincias se refiere, no sólo de su «administración», sino también de su «gobierno»9.

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En cualquier caso, el establecimiento de un régimen jurídico acabado para los entes locales hace necesaria la intervención del legislador, pero éste se encontrará en ello sujeto a las normas constitucionales. Nos encontramos así, precisamente, ante el presupuesto imprescindible del que parte la creación de un proceso para la protección de la autonomía local frente al legislador10. En este sentido, los entes locales reclaman un mayor desarrollo de las poten- cialidades que encierra el régimen constitucional de la autonomía local, y la atribución de mayores competencias, sobre la base del principio de descentrali- zación (art. 103.1 CE) y de su consideración como Administración más cerca- na al ciudadano. En esta línea, se entiende necesaria, para garantizar su status constitucional, la creación de un proceso constitucional que permita específica- mente a los entes locales el acceso al TC para la impugnación de aquellas leyes que lesionen la autonomía local, dadas las carencias que, a este respecto, mani- festaba el resto de procedimientos, e, incluso el mecanismo dispuesto por el art. 119 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL)11. En orden a la subsanación de este déficit, se desencade-

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nó un debate doctrinal acerca del modo más conveniente en que se podía articular el nuevo proceso12, que finalmente se introduce mediante la Ley Orgánica ya citada de reforma de la LOTC. En virtud de la misma, se incluye en el art. 59 LOTC, dentro del Título IV dedicado a los conflictos constitucionales, un segundo párrafo por el que «El Tribunal Constitucional entenderá también de los conflictos en defensa de la autonomía local que planteen los municipios y las provincias frente al Estado o a una Comunidad Autónoma». De este modo, se legitima para acudir al TC en defensa de su autonomía a los componentes de la organización territorial del Estado que no tenían a su alcance esta posibilidad. Las páginas que siguen las dedicamos, pues, al análisis del proceso creado.

2. La categoría de la garantía institucional

Como sabemos, el conflicto se introduce para la defensa de la «autonomía local constitucionalmente garantizada». Aunque no sea objeto de estudio en

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este trabajo la autonomía local en sí misma, sino únicamente el proceso creado para su protección ante el TC, la determinación de su naturaleza jurídica interesa aquí, en la medida en que ello sirve para esbozar la función que compete desempeñar a aquél en su resolución. En este orden de cosas, como veremos, se viene a identificar por lo general la naturaleza propia de la autonomía local con la de una garantía institucional, lo que, de ser cierto, reduciría la capacidad de control del TC a unos márgenes muy estrechos. Para comprobar la corrección de esta calificación es necesario, sin embargo, adentrarse previamente en la categoría misma de la garantía institucional, siquiera sea en sus rasgos más básicos13.

Fue, como es sabido, Cari SCHMITT quien, en la doctrina alemana, elabora por primera vez de manera acabada la categoría de la garantía institucional14.

Distingue, en este sentido, el autor alemán, situado entre los derechos fundamentales tradicionales, de tipo liberal, y las disposiciones constitucionales que por su propia configuración eran de aplicación directa, un tipo de garantía constitucional, que son las garantías institucionales y las garantías de instituto (institutionellen und die Instituísgarantien), e incluye entre las primeras la autonomía local del art. 127 de la Constitución de Weimar15.

El presupuesto lógico necesario para poder apreciar la existencia de una garantía institucional es la presencia en el texto constitucional de una institución. Esta es definida por SCHMITT como una creación de carácter jurídicopúblico, formada y organizada y, por tanto, delimitable y distinguible16. De este

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modo, las garantías institucionales se refieren siempre a algo presente, que existe de manera formada y organizada, de forma que en alguna medida suponen la protección de un estado y una situación jurídica existente, y contienen por ello elementos de la garantía de un statu quo17. Es la naturaleza jurídico-pública de su objeto lo que las distingue de las garantías de instituto, categoría referida a instituciones jurídicas de Derecho Privado, tales como el matrimonio, la propiedad o el derecho a la herencia18.

En tanto que garantía constitucional, la Norma Fundamental se identifica para SCHMITT con la protección que ella da, de manera que su lesión significa, sin más, una vulneración de la Constitución misma, y un ataque al objeto garantizado supone una agresión a la propia Constitución19.

Corresponde al sentido de la garantía institucional, según el autor alemán, el que ciertos rasgos típicos de la misma, que se han destacado en su desarrollo histórico como característicos y esenciales, son protegidos por dicha garantía de su supresión por el legislador20. La garantía institucional cumpliría así, también

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frente a éste, una función de determinación, estabilización, fijación o conformación (Konformierung)21.

Por su parte, para Friedrich KLEIN, las garantías institucionales son garantías constitucionales de instituciones jurídico-públicas existentes, formadas y organizadas, por tanto...

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