La protección civil de la legalidad urbanística
| Autor | Elena Sánchez Jordán |
| Cargo | Profesora titular de Derecho civil - Universidad de La Laguna |
| Páginas | 55-72 |
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En estas primeras líneas pretendo precisar a qué me refiero cuando aludo a la protección o tutela civil de la legalidad urbanística. Me parece que es una aclaración necesaria, puesto que hasta hace relativamente poco tiempo los aspectos jurídicos del urbanismo se conectaban, casi en exclusiva, con el Derecho administrativo y, a lo sumo, con unos pocos artículos del Código penal en los que se sancionan algunos comportamientos relativos a la ordenación del territorio y a la protección del patrimonio histórico1, mientras que los estudios de Derecho civil que se ocupaban de la materia desde una óptica que podría considerarse propia del Derecho privado resultaban casi anecdóticos2.
En principio, podría parecer que la situación descrita responde a una idea muy arraigada: la de que el urbanismo ya está suficientemente protegido con las poderosas herramientas representadas por el Derecho penal y por el Derecho administrativo. Debe tenerse en cuenta, además, que tanto uno como otro castigan conductas que atentan contra bienes o intereses públicos o generales, que son -o, al menos, deberían sersancionados de oficio, sin necesidad de la intervención -o, mejor, del impulso- de los ciudadanos.
¿Quedaría pues, algo, para el Derecho civil? ¿Las infracciones levísimas? ¿Las que no preocupan a la Administración? ¿Cuál sería, pues, el criterio que permite hablar de «tutela civil», o de «remedios civiles», en los casos de infracciones urbanísticas? Voy a seguir el dato que, en mi opinión, permite afirmar que una norma pertenece al ámbito del Derecho civil3, o, al menos, que permite acudir a un tribunal civil con perspectivas de éxito: sería civil aquella norma que protege el interés de un particular, de un ciudada-Page 57no en concreto, frente a una conducta (activa u omisiva) de otro particular, y que permite obtener alguno de los pronunciamientos a los que se refiere el art. 5 LEC4; no sería civil, en cambio, aquella regla que tutela principal y directamente un interés o un bien común o general y que no puede ser alegada ante un tribunal civil. En suma, cuando un particular realiza un comportamiento que resulta lesivo para los intereses de otro particular, el afectado puede recurrir, por regla general, a los tribunales civiles. En estos casos, la protección del urbanismo se va a producir de forma refleja, no directamente. Lo que intenta el sujeto que promueve el pleito es protegerse a sí mismo, a su familia, a sus bienes, pero no busca directamente la protección de la legalidad urbanística. Para eso está, como ya se ha dicho, el Derecho público (básicamente, el Derecho penal y, sobre todo, el Derecho administrativo).
Una segunda consideración que me gustaría efectuar antes de entrar de lleno en la parte central de este trabajo se refiere a la necesidad de adoptar un concepto de urbanismo. Me parece que es una tarea ineludible por varias razones: como ya he señalado antes, en Derecho civil, a diferencia de lo que sucede en otras ramas del ordenamiento -sobre todo, en Derecho administrativo-, no se alude al urbanismo o a lo urbanístico como figura autónoma o independiente. El Derecho civil tutela los intereses de los particulares y, de manera indirecta, ya lo he indicado también, provoca un cierto grado de protección de lo urbanístico, de las reglas que tienen por objeto la ordenación urbanística. Mas, para comprobar que esto es así, para saber cuándo una conducta de un particular lesiona las reglas urbanísticas en perjuicio de otro particular y, en consecuencia, permite al que se considera lesionado solicitar la tutela de los Tribunales civiles, me parece esencial saber de qué estamos hablando; es decir, es preciso partir de una definición, de un concepto más o menos consensuado de lo que se entiende por urbanismo: sólo así sabremos cuándo y cómo puede resultar lesionado y, sobre todo, cómo es posible contribuir a su conservación y a su reparación.
En conexión con la idea que se acaba de apuntar, hay que tener presente, por una parte, que no vamos a hallar en el Código civil unas reglas que directamente protejan el urbanismo (como tampoco identificamos normas dedicadas, por ejemplo, a tutelar el medio ambiente), sino que las pocas normas en la materia que en él encontramos -y que calificamos de «urbanísticas» de manera casi intuitiva-, lo defienden de forma refleja, como habrá ocasión de comprobar. Además, y por otra parte, tampoco están sólo en el Código civil las reglas que, indirectamente, logran un cierto nivel de tutela de la legalidad urbanística. Así, en unos casos, estas normas se encuentran, en efecto, en el Código civil; en otros, en el TR de la Ley del Suelo de 1992; en algunos supuestos, en las normas que, en cada Comunidad Autónoma, regulan el urbanismo y la ordenación del territorio; e incluso, en algún caso, también en el Código penal5.Page 58
Por tales razones, es conveniente, en mi opinión, tener claro de qué estamos hablando cuando nos referimos al urbanismo. Y lo cierto es que no se trata de una tarea fácil, porque se trata de un sector que se aborda desde muchas perspectivas y diferentes puntos de partida. En cualquier caso, he recogido algunas de las definiciones que nos proporcionan juristas y urbanistas. De entre las primeras, me atrevo a proponer, por ejemplo, la que ofrece Tomás Ramón FERNÁNDEZ, que considera que el urbanismo es «la perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en el que se desenvuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo6». Sin embargo, este concepto presenta un inconveniente, en relación con el propósito planteado, que es el de su generalidad. De entre las muy numerosas que sugieren los urbanistas, se puede recoger aquí la que proponen DEL CAZ, GIGOSOS y SARAVIA, quienes, partiendo de la definición de GIULIO CLAUDIO ARGAN, que describe al urbanismo como la «ciencia de la administración de los valores urbanos», conciben el urbanismo como [la disciplina que tiene por objeto] «administrar la civilización misma sobre la ciudad»7. Pero siguen siendo éstos, me parece, conceptos demasiado amplios y poco concretos para los fines que nos interesan. En cambio, sí que me parece apropiada la que concibe el urbanismo como «la disciplina que trata de organizar una ciudad cortés, apacible, civilizada»8; una ciudad, en definitiva, en la que se intente que las relaciones entre sus moradores sean lo más amables posibles. Esta definición, además, permite establecer una conexión con el núcleo de este trabajo: la ciudad es el espacio en el que habita un gran número (cada vez mayor) de ciudadanos9; y me parece que puede afirmarse que es precisamente la actividad de edificación de viviendas -con la que se trata de dar cobijo a los habitantes que se incorporan a la ciudad-, la que causa el mayor número de incumplimientos de normas urbanísticas.
Con los datos de los que se dispone, me parece que estamos en condiciones dePage 59 intentar delimitar qué es una infracción urbanística10, para tratar de averiguar, a continuación, cómo puede reaccionar el Derecho civil en tales supuestos, si es que puede hacerlo.
Teniendo en cuenta tanto las aportaciones doctrinales en la materia, como la jurisprudencia recaída en asuntos de esta índole, he tratado de ensayar varias hipótesis con el fin de obtener una noción de infracción urbanística que pudiera resultar útil al juzgador civil. Algunas de estas posibilidades serían las siguientes: (I) que el incumplimiento de la norma y, en consecuencia, la lesión al interés del particular, se produzca dentro de la ciudad; (II) que el hecho perjudicial se ocasione en suelo clasificado como urbano o urbanizable; (III) que el incumplimiento lo sea de una norma urbanística.
Y fui desechando todas estas formulaciones por diversas razones: la primera que mencioné, porque creo que cabe perfectamente que dentro de la ciudad tenga lugar un hecho, conectado con el uso del suelo, y que genere una consecuencia (por lo general, un daño) que pueda considerarse medioambiental -pensemos, por un momento, en un escape de gases de una fábrica instalada en el cinturón industrial de alguna ciudad-, más que urbanístico; la segunda, porque en suelo rústico pueden darse (y de hecho, creo que se dan con enorme frecuencia) problemas que encontrarían su mejor encaje en el ámbito de «lo urbanístico»: pensemos, por ejemplo, en la construcción en suelo rústico que se levanta junto a otra, limitando su derecho a recibir luces o a tener una ventilación adecuada; o, simplemente, la que ocasiona grietas u otro tipo de daños por edificarse a una distancia muy escasa, incumpliendo las reglas aplicables en materia de distancias; en cuanto a la tercera propuesta, «decae» -al menos, desde la perspectiva del presente estudio- porque no existe en nuestro Derecho civil, por el momento, ninguna norma que se dirija directamente a la protección del urbanismo; como ya he señalado en varias ocasiones, la tutela que dispensan las normas civiles se refiere a intereses concretos de un particular; no tiene por objeto la protección de intereses generales o públicos.
Sin embargo, los Tribunales civiles han tenido ocasión de resolver litigios que tienen su origen en infracciones que, a mi juicio, pueden ser consideradas urbanísticas. ¿De qué supuestos se trata? Ya que los criterios que propuse más arriba fueron rechazados, el análisis de la jurisprudencia me ha llevado a considerar que el dato relevante para calificar una conducta (dañosa) como infracción urbanística es el que pone...
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