Protección registral del aprovechamiento de las aguas
| Autor | Esperanza Alcaín Martínez |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Civil |
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PLANTEAMIENTO DEL TEMA
La coexistencia de aguas privadas y públicas continúa siendo la nota característica de la protección registral en el Derecho de Aguas. El nuevo régimen introducido por la Ley de Aguas de 1985 (informado por la declaración general de dominio público de todas las aguas, superficiales y subterráneas, salvo algunos supuestos en los que la propia Ley les reconoce el carácter de privadas) exige un análisis de la legislación hipotecaria que, si bien dedica algunos de sus preceptos a las aguas han de ser revisados o, incluso, suprimidos en algunos de sus apartados.
Así pues, hasta el 1 de enero de 1986, la protección registral en materia de aguas la ofrecía el Registro de Aprovechamiento de Aguas Públicas(542), donde se inscribían los títulos referentes a los aprovechamientos de las aguas públicas y el Registro de la Propiedad, en el que era posible la inscripción de los aprovechamientos de aguas públicas obtenidos mediante concesión administrativa, los adquiridos por prescripción, así como las aguas de dominio privado (arts. 64, 65 y 66 RH)(543)
La Ley de 1985 crea el nuevo Registro de Aguas (art. 72) sustituyendo al Registro de Aprovechamientos, junto al Catálogo de Aprovechamientos de Aguas Privadas (art. 195 RDPH) sin embargo, no existe referencia alguna al Registro de la Propiedad(544) que permita determinar el alcance de la reforma del Derecho de Aguas en este aspecto. Por este motivo será necesario acudir a la legislación hipotecaria y fijar las disposiciones que han quedado derogadas y las que aún son aplicables(545). Una vez más, el legislador ha perdido la oportunidad para ofrecer soluciones a los problemas existentes; la profunda reforma que se pretendía hacer queda incompleta al permitirse, por la imprecisión de los preceptos, distintas interpretaciones que, en la mayoría de los supuestos, conducen a la inseguridad y confusión.
La relación Dominio Público-Registro de la Propiedad ha suscitado interesantes cuestiones, resultando ser las aguas y las minas los bienes demania-les que menos problemas plantean por tener una regulación específica(546). Esta afirmación debe relativizarse, debido a la complejidad que caracteriza actualmente el Derecho de Aguas; en concreto las Disposiciones Transitorias impiden que se decida la vigencia o derogación de dichos preceptos, pues aun existiendo una declaración del carácter público de todas las aguas que permitiría eliminar los posibles conflictos registrales, es necesaria su vigencia para proteger la situación derivada del derecho transitorio; baste como ejemplo el art. 65 RH, que continúa teniendo gran importancia a pesar de que el art. 50.2 LA excluye la adquisición del aprovechamiento de las aguas públicas por prescripción.
No dedicamos nuestra atención al estudio de la protección registral del dominio público hidráulico a favor de la Administración(547), sino que nos interesa centrarnos en la protección ofrecida a los particulares que lo aprovechan, bien en virtud de concesión administrativa, bien por disposición legal (las dos posibilidades que ofrece la Ley de Aguas para acceder al uso privativo del dominio público). En estos casos no se inscribe el bien sino el derecho de aprovechamiento, lo que puede producir una colisión entre los principios hipotecarios, fundamentalmente los de legitimación y fe pública registral y las normas administrativas de protección del demanio que permiten el deslinde administrativo o la recuperación de oficio.
La posibilidad de que los aprovechamientos realizados por los particulares se inscriban en Registros distintos (pensemos no sólo en los aprovechamientos de aguas públicas, sino también en el de aguas privadas que constarán en el Registro de la Propiedad y en el Catálogo de Aprovechamientos de Aguas Privadas) nos obliga a defender su sincronización, lógicamente sin que se pierda la identidad de cada uno de ellos, pues han de entenderse como medios ofrecidos al particular para obtener fines distintos(548), pero complementarios, ya que, en realidad, todas las situaciones jurídicas que pueden ser objeto de inscripción en el Registro de Aguas o en el Catálogo de Aprovechamientos de Aguas Privadas son igualmente inscribibles en el Registro de la Propiedad(549).
No cabe duda de que todas las inscripciones que se realicen en el Registro de Aguas o en el Catálogo de Aguas Privadas van a tener reflejo en el Registro de la Propiedad, pero el hecho de que no se hayan derogado los artículos 64, 65 y 66 del Reglamento Hipotecario, no suprime la necesidad de una reforma.
Sería necesario que el Reglamento Hipotecario ofreciera una nueva redacción de los preceptos en materia de aguas, de tal forma que el nuevo régimen estuviera basado en normas de carácter general (fundamentalmente determinando el valor de las inscripciones en el Registro de Aguas o en el Catálogo) y en normas de carácter específico donde se incluyesen las peculiaridades de cada inscripción, atendiendo al tipo de concesión o de aprovechamiento que se realiza. Por tanto, esta nueva regulación no estaría basada en la distinción de aguas públicas y privadas, sino en los derechos que sobre ellas recaen, haciendo referencia expresa las distintas posibilidades surgidas en la Ley de Aguas de 1985. Esta Ley no ha modificado solamente unos artículos de una Ley anterior, sino que ha supuesto una importante reforma en el Derecho de Aguas introduciendo principios innovadores que provocan lógicamente nuevos planteamientos(550).
Admitimos desde un principio la vigencia de los preceptos de la legislación hipotecaria, lo que no es obstáculo para poner de manifiesto su insuficiencia en numerosas cuestiones surgidas desde la entrada en vigor de la Ley de Aguas, así como la necesidad de facilitar a los particulares los medios necesarios para que sus derechos queden garantizados, sin que la existencia de dos Registros provoque mayores situaciones de indefensión.
El titular de alguno de los derechos que sobre el agua puede ejercitarse conforme a la nueva regulación, podrá obtener junto a la protección administrativa, la protección que el Registro de la Propiedad ofrece a las inscripciones realizadas.
La falta de concordancia entre la legislación de aguas y la hipotecaria produce la existencia de numerosas situaciones regístrales contradictorias que impedirán la plena eficacia que, en principio, se le atribuyen a los Registros Públicos, administrativos o jurídicos(551).
La necesidad de que exista una adecuación entre la realidad y las inscripciones en el Registro de la Propiedad, exige que esté en perfecta armonía con el Registro de Aguas, de tal forma que las variaciones que en él se produzcan consten en el Registro de la Propiedad(552).
Independientemente de la función de estadística y control que ofrece el Registro de Aguas a la Administración, no se puede negar la importancia que adquieren las inscripciones en él realizadas, tanto por ser requisito para su posterior constancia en el Registro de la Propiedad, como por la protección que ofrece al particular al otorgarse concesiones futuras.
Por tanto no cabe ninguna duda de que las modificaciones, objetivas o subjetivas, producidas en las concesiones inscritas, así como en los aprovechamientos contenidos en el artículo 52 de la Ley de Aguas y en los aprovechamientos de aguas privadas, deben hacerse constar en el Registro de la Propiedad. Sin embargo, si no conincidieran las dos inscripciones, ¿cuál de las dos primaría?
No es cierto que si otorgamos prevalencia a los asientos del Registro de la Propiedad, el Registro de Aguas sólo actuaría frente a terceros no inscritos en aquél(553), ya que el principal fin que se pretende obtener con sus inscripciones es el de acreditar que unos hechos han cumplido con determinadas normas administrativas. En definitiva, «la inscripción es el requisito previo para iniciar una actividad»(554), en este caso el aprovechamiento de las aguas públicas y por tanto, las inscripciones tendrán la eficacia atribuida, independientemente de que se haya hecho constar o no en el Registro de la Propiedad. No obstante, esta cuestión se solucionaría si existiese una cooperación legalmente establecida entre ambos Registros, de tal forma que, para llevar a cabo la inscripción en el Registro de la Propiedad debería ser necesario presentar un certificado acreditativo del Registro de Aguas, así como la notificación de las alteraciones producidas al Registro de la Propiedad por la propia Administración.
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PROTECCIÓN REGISTRAL ADMINISTRATIVA
En el Capítulo Tercero hicimos algunas afirmaciones respecto a la protección registral administrativa en relación con las ventajas e inconvenientes de la opciones ofrecidas por las Disposiciones Transitorias 2.a y 3.a, sin embargo, es necesario profundizar en ellos para delimitar las inscripciones que se pueden realizar, las condiciones en que se harán, así como las diferencias y semejanzas entre el Registro de Aguas y el Catálogo de Aprovechamientos de Aguas Privadas.
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El Registro de Aguas
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Notas que lo caracterizan
La Ley de Aguas de 1985 ha creado el Registro de Aguas(555), llevado por los Organismos de cuenca y en los cuales «se inscribirán de oficio las concesiones de agua, así como los cambios autorizados que se produzcan en su titularidad o en sus características». Posteriormente su objeto ha sido ampliado en el art. 189 RDPH, de tal forma que se inscribirán «las resoluciones administrativas referentes a las concesiones y autorizaciones especiales, así como los aprovechamientos previstos en el artículo 52 de la Ley de Aguas y los aprovechamientos temporales de aguas privadas a que se refiere la disposición transitoria cuarta de la misma Ley».
A diferencia del anterior Registro de Aprovechamientos de Aguas, a que sólo se le atribuía finalidad estadística e informativa, al nuevo Registro de Aguas (en realidad también registro de aprovechamientos) se le otorga la calificación de registro jurídico, argumentando a su favor el no ser sólo un medio de prueba...
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