Protagonismo del Estado de la lucha contra la erosión del suelo y desertización

INTRODUCCIÓN

LA CONEXIÓN DE LA EROSIÓN DEL SUELO CON EL CICLO HIDROLÓGICO

LEY DE AGUAS COMO INSTRUMENTO ADECUADO PARA SATISFACER EL OBJETIVO BÁSICO DE LA LUCHA CONTRA LA EROSIÓN DEL SUELO.

3.1 INTRODUCCIÓN

3.2. MARCO JURÍDICO TERRITORIAL COHERENTE: LA CUENCA.

3.3. LA LEY DE AGUAS Y LA PLANIFICACIÓN CUASI INTEGRAL

3.4. PARTICIPACIÓN

LA LEY DE AGUAS Y LA LUCHA CONTRA LA EROSIÓN DEL SUELO

4.1. INTRODUCCIÓN

4.2. PREVISIONES FUERA DEL PLAN

4.3. PREVISIONES DE PROTECCIÓN DEL SUELO DEL PLAN DE CUENCA.

4.3.1. LOS PLANES HIDROLÓGICO-FORESTALES Y DE CONSERVACIÓN DE SUELOS

4.3.2. CONTENIDO DE LOS PLANES HIDROLÓGICO FORESTALES Y DE CONSERVACIÓN DE SUELOS.

4.3.3. EL PLAN DE CUENCA DEL JÚCAR

4.3.4. RÉGIMEN DE SANCIONES

LA LEY DE AGUAS Y LA CONVENCIÓN PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

5.1. PREVISIONES DE LA CCD Y ANEXO PARA LUCHAR CONTRA LA SEQUÍA.

5.2. EL PLAN DE ACCIÓN NACIONAL ESPAÑOL

5.2.1. COMPETENCIAS PARA REALIZAR EL PAN.

5.2.2. CARACTERÍSTICAS DEL PAN ESPAÑOL

5.2.3. LOS TRASVASES Y LA DESERTIFICACIÓN

INTRODUCCIÓN

La doctrina más autorizada viene insistiendo en que el problema ambiental más importante de España es la erosión que sufren buena parte de sus suelos. Esta erosión que azota a España es, especialmente, debida a la energía cinética de la lluvia; esto es, erosión hídrica. Según ALMOROX et al (1), la pérdida media de suelo por cuencas es la siguiente:

CUENCA SUPERFICIE PÉRDIDA APORTE AEMBALSES Y AL MAR MEDIOS

(t/ha. año)

MEDIA. USLE

(t/ha.año)

Sur 2.426.948 40,1305 2,172

Guadalquivir 5.726.130 44,623 2,681

Júcar 4.223.788 28,802 1,546

Ebro 8.483.800 28,168 1,415

Segura 1.873.607 24,525 2,958

Pirineo Oriental 1.627.668 24,437 1,668

Tajo 5.576.895 21,108 0,899

Guadiana 6.012.382 18,957 1,461

Duero 7.841.535 10,607 0,624

Norte 5.356.268 4,838 0,284

TOTAL

49.159.020 23,37 1,57

La doctrina discute el papel que el clima y la gestión antrópica juegan en la pérdida del suelo; pero nadie duda a estas alturas que la mala gestión del suelo, probablemente desde el neolítico, es la causa principal de la gravedad con la que la erosión hídrica se manifiesta en España (2).

Al perder los sedimentos, el suelo queda inhabilitado para cumplir satisfactoriamente las funciones ecológicas que desempeña. En un contexto geográfico de clima seco, caracterizado por ausencia de lluvias y humedad, la capacidad del suelo afectado por erosión para producir cosechas y sostener la vida vegetal puede llegar a ser nula. Un ejemplo extremo y desgraciado de ello lo encontramos en el episodio acaecido en el Sahel, durante la gran sequía que sufrió a finales de los años sesenta y principios de los setenta. La sequía perjudicó la capacidad productiva de los suelos, desencadenando hambrunas y migraciones. Este fenómeno fue denominado desertificación, sin que la doctrina de las ciencias de la tierra haya alcanzado hasta hoy a llegar a un acuerdo sobre su concepto.

La gravedad del fenómeno llevó a la ONU (Resolución de la Asamblea General 3337 (XXIX) de 1974) a convocar una Conferencia sobre la desertificación; que se celebró en Nairobi en 1997, donde se aprobó un Plan de Acción de Lucha contra la Desertificación, cuyos resultados han sido, en general, estériles. Desde entonces, la desertificación ha sido vista como una nueva amenaza ambiental internacional. Así, la Agenda 21 recogió un programa específico (cuarto programa del Capítulo 12) dedicado al fomento de programas amplios de lucha contra la desertificación; y aconsejó a la ONU a que elaborase una Convención específica sobre esta materia. Este consejo se ha seguido y la "Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en Africa" (en adelante CCD) entró en vigor el 26 de diciembre de 1996, siendo partes la mayoría de los países del Mundo, entre ellos España.

La CCD define la desertificación como "la degradación de las tierras de zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas resultante de diversos factores, tales como las variaciones climáticas y las actividades humanas" (art. 1a ) y obliga a los países afectados a realizar un Plan de Acción Nacional donde (art. 5):

1. Den prioridad al problema de la desertificación, destinando recursos suficientes conforme a las circunstancias y capacidad del país afectado.

2. Formulen estrategias y prioridades en el marco de políticas de desarrollo sostenible.

3. Actúen sobre las causas subyacentes que originan la desertificación.

4. Sensibilicen a la población acerca del problema e insten la participación de los afectados y de las ONG.

5. Creen un marco jurídico adecuado para el cumplimiento de programas a largo plazo.

La CCD contiene, además del cuerpo principal, cuatro anexos de aplicación regional (África, Asia, América Latina y el Caribe y el Mediterráneo norte).

Buena parte del territorio español está dentro los límites objetivos de definición de zona árida, semiárida y subhúmeda seca, pues la CCD entiende que estas zonas son aquellas en las que la proporción entre la precipitación anual y la evapotranspiración potencial está comprendida entre 0?05 y 0?65. (art. 1.g); y dentro de esta superficie española seca, casi toda ella está desertizada.

LA CONEXIÓN DE LA EROSIÓN DEL SUELO CON EL CICLO HIDROLÓGICO

El agua, recurso imprescindible para la vida, se halla en la naturaleza en tres estados: sólida, líquida y gaseosa; sometida a un ciclo alimentado por la generosa energía solar. En el ciclo del agua, la de la atmósfera precipita sobre océanos y continentes y de nuevo, bien por evaporación o evapotranspiración asciende a la atmósfera. Las aguas continentales que no se evaporan acaban en las masas oceánicas por flujos superficiales o subterráneos (3).

El papel del suelo en el ciclo del agua es básico. Especialmente, desde la perspectiva del agua como recurso frágil de aprovechamiento humano, el suelo tiene una incidencia determinante en la calidad y cantidad de las aguas aprovechables. Sin referirnos ahora a la incidencia de la contaminación de las aguas por las sustancias que se hallan en el suelo ( me refiero a la función de tampón y filtro que tiene el suelo), desde la perspectiva de la erosión del suelo, existe una relación doble:

1. El suelo dañado por procesos erosivos filtra el agua con dificultad. Especialmente, en la zona desertizada de la España del Sureste, con presencia de suelos calcáreos que facilitan la filtración de aguas, la presencia de un buen estado del suelo con riqueza de materia orgánica, y especialmente vegetal, contribuye a la captación y reserva de aguas subterráneas.

2. Desde otra perspectiva, tanto la erosión eólica como la hídrica; pero especialmente la segunda, se distinguen por trasladar mediante procesos diferentes las partículas de suelo a ríos, lagos y mares. El aterramiento de ríos y embalses perjudica gravemente la capacidad de reserva de recursos hídricos.

Las normas son conscientes de que el agua constituye un único ciclo y que su aprovechamiento debe serlo de forma conciliadora con dicho ciclo natural. La conexión del suelo y del agua se reconoce jurídicamente, tanto en las normas que tutelan el recurso edáfico como el hídrico. Lamentablemente, a nivel internacional, la tutela jurídica del agua está muy territorializada, tanto la referente a aguas continentales como oceánicas; pero se abre paso en contextos jurídicos más comprometidos un tratamiento jurídico del agua más acorde con la Carta Europea del Agua de 1967 que reconoce que para una adecuada administración del agua es necesario que las autoridades competentes establezcan un plan (punto 8) y que la administración de los recursos hidráulicos debe encuadrarse en el marco natural de las cuencas, antes que en el marco político de las fronteras (punto 11). La Carta reconoce expresamente la relación de la cubierta vegetal con el ciclo hidrológico al señalar que el mantenimiento de la cubierta vegetal adecuada, preferentemente forestal, es esencial para la conservación de los recursos hídricos (punto 6).

Manifestaciones del reconocimiento legal de la unidad del ciclo hidrológico son, por ejemplo, el artículo 9 de la Ley de Espacios Naturales o el artículo 3 de la Ley de Aguas, respecto de la previsión de la modificación de la fase atmosférica del ciclo hídrico. Sin duda, la conexión más evidente, a nivel jurídico, entre agua y suelo es el tratamiento internacional del problema de la sequía y de la desertización: la escasez de agua se gestiona a través de la gestión del suelo.

Pero, sobre todo, la visión del agua como ciclo está presente en el Derecho de aguas. La Ley de Aguas de 1985 establece en su Exposición de motivos que "el agua constituye un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrológicas del país". Esta declaración se concreta de forma solemne en el artículo 1.2 (del Título Preliminar):

"Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidráulico"; siendo uno de los principios a los que se debe someter la Administración Pública del agua: el respeto de la unidad de cuenca, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico (art. 13.2º).

De la misma forma, la Ley 12/1990 de 26 de julio, de Aguas, de la Comunidad Autónoma de Canarias ordena en el artículo 4:

2. ) Respeto de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico.

4. ) Planificación integral, básicamente insular, que compatibilice la gestión pública y la privada del agua con la ordenación del territorio y la conservación, protección y restauración medioambiental.

Y por último, la Ley 6/1999 de 12 de julio, de Ordenación, gestión y tributación del agua en la Generalidad de Cataluña, que en su artículo 3b) establece el principio de respeto a la unidad de cuenca y subcuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico.

LEY DE AGUAS COMO INSTRUMENTO ADECUADO PARA SATISFACER EL OBJETIVO BÁSICO DE LA LUCHA CONTRA LA EROSIÓN DEL SUELO.

3.2 INTRODUCCIÓN

Es difícil encontrar un contexto jurídico más propicio que habilite al Estado a intervenir en la regulación de la protección del suelo, como recurso natural, que en la vigente Ley de Aguas.

Son varios los motivos por los que una ley específica, básica, de protección del suelo, jamás tendría las pretensiones de la Ley de Aguas. En primer lugar, porque el suelo es un recurso no compartido por las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA); no obstante, los efectos de una mala gestión del suelo sí tienen una repercusión extracomunitaria; pero, como tal, es difícil que prospere una visión del suelo, como recurso compartido, a diferencia de casi todos los demás recursos: aire, agua, vida silvestre. En segundo lugar, porque no resulta fácil precisar el marco de actuación o intervención del Estado, basado en justificaciones lógicas, que determinen la coherencia del planteamiento y que converja, en definitiva, en una solución del problema, desde bases territoriales nacionales. Por último, porque el suelo es un elemento físico donde confluyen multitud de competencias, del Estado y de las CCAA; algunas, como el urbanismo o infraestructuras, parten del suelo como mero soporte; otras, como medio ambiente, montes, caza, se conectan al suelo, como recurso natural. Una ley general ambiental del suelo aportaría poco al excesivo número de legislaciones y parece que la riqueza legislativa sobre la ordenación del territorio y sobre espacios naturales dejan poco hueco para otras normas (so pena de provocar solapamientos, no deseados nunca por la dogmática jurídica). Pocas leyes podrán decir más, ni mejor, lo ordenado en el artículo 9 de la Ley de Espacios Naturales, con amplia facultad al Gobierno para desarrollar el precepto (Disposición Final segunda). Sin embargo, la Ley no es suficientemente eficiente, con la interpretación dada por el Tribunal Constitucional (en adelante TC) en su Sentencia 102/1995, como para afrontar el problema de la erosión del suelo y atender a los compromisos internacionales. La única posibilidad de gestión compartida entre el Estado y la CCAA que permite la Ley es en la esfera de parques nacionales y ello no es suficiente para dar solución a un problema tan complejo como el de la desertización, donde la presencia del Estado debe estar garantizada, por varios motivos: existencia de un interés específico y prioritario del Estado en el problema de la erosión de los suelos y expansión de los efectos de la desertización.

La ordenación básica del Estado debe descansar en presupuestos metodológicos que, a la vista de la experiencia, no se pueden prescindir. Obviamente, estos criterios se han de acomodar a la estructura competencial de la Nación; pero no al revés. No debemos olvidar que la eficacia en la acción ambiental es un principio sólido recogido en el régimen jurídico de lucha contra la desertificación.

Con estos presupuestos son tres los parámetros que determinan una acción eficaz en la lucha contra la erosión del suelo:

1. Ambito territorial coherente, que como mínimo se satisface con la gestión territorial de cuenca.

2. Medidas de protección del suelo.

3. Colaboración entre la Administración y los afectados. Este elemento es presupuesto probado para que funcionen las medidas de conservación.

   Con los anteriores planteamientos sostenemos que la Ley de Aguas es el instrumentos jurídico adecuado para que el Estado pueda liderar la acción contra la erosión del suelo y desertización. No debemos olvidar que la Ley regula in totum los recursos hídricos continentales respetando su ciclo hidrológico y, por tanto, atrayendo hacía sí al suelo, como recurso, en cuanto eslabón del ciclo hídrico. No hay en España otra ley que garantice los intereses de todos (el Estado, Las CCAA y los afectados) como la Ley de Aguas que, por otro lado, ofrece los presupuestos metodológicos necesarios para una acción eficaz en la lucha contra la erosión: marco jurídico territorial coherente, planificación cuasi integral y mecanismos de participación.

   3.2. MARCO JURÍDICO TERRITORIAL COHERENTE: LA CUENCA.

   La cuenca hidrográfica determina la marca territorial, no sólo de gestión del ciclo hídrico, sino de regulación, a través de los planes de cuenca, con el único límite de las fronteras del Estado. Sólo se supera su ámbito en el Plan Hidrológico Nacional; pero no para construir una planificación con base territorial nacional, sino partiendo de la propia cuenca, para atender a las demandas de cuencas deficitarias.

   La Ley define la cuenca hidrográfica en el artículo 14 como territorio en que las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único. La cuenca es indivisible a la vez que unidad de gestión (Art.14).

   Es la cuenca la que determina el grado de competencia del Estado y CCAA; y no al revés. Así, cuando la cuenca hidrogáfica extienda su territorio exclusivamente dentro de las fronteras de una comunidad, ésta ejercerá la tutela sobre el ciclo hidrológico (art. 14). Cuando la cuenca sea compartida, el protagonismo se asigna a un órgano ad hoc, el de cuenca (art. 19). De la misma forma, la cuenca determina la clase de plan con el que se va a operar: intracomunitario, en el primer supuesto; intercomunitario en el segundo (art. 71.2 del Reglamento de la administración pública del agua y de la administración hidrológica; en adelante RAPADH). Todo ello, no obstante, no impide que la cuenca se divida en unidades territoriales menores denominadas, sucesivamente, zonas, subzonas y áreas, en atención a criterios hídricos, medio ambientales, de gestión de demandas, de calidad u otros que en cada supuesto se estime conveniente tomar en consideración (art. 71 RAPADH).

   El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de consagrar la constitucionalidad de este criterio, tanto en la Sentencia 277/1988 de 29 de noviembre, resolviendo los recursos de inconstitucionalidad de la Ley de Aguas (4) como en la Sentencia 161/1996 de 17 de octubre, en el recurso contra la Ley 17/1987 de la Administración Hidráulica de Cataluña de 13 de julio.

   3.3. LA LEY DE AGUAS Y LA PLANIFICACIÓN CUASI INTEGRAL

   La planificación no es una técnica más de la Ley de Aguas; es, como dice EMBID IRUJO (5), la segunda gran decisión de la Ley y un mecanismo indispensable para su aplicación. En efecto, el artículo 1.3 de la Ley establece que: "corresponde al Estado, en todo caso, y en los términos que se establecen en esta Ley, la Planificación Hidrológica a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico". Destina la Ley un título a la Planificación (el III) y buena parte de las otras normas toman su justa dimensión en conexión con el Plan (6). FANLO LORAS (7) pone el acento en la función extraordinariariamente relevante de la planificación hidrológica como instrumento de integración y coordinación de las distintas administraciones públicas, visión compartida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988, fundamento jurídico 20.

   No debemos olvidar que la planificación es el instrumento utilizado en los EEUU para combatir el problema de la contaminación difusa; y debe ser una planificación que parta de un conocimiento refinado del medio la herramienta para controlar la erosión antrópica.

   Cabe, por último, destacar que los planes son vinculante-obligatorios para administrados y administradores: El artículo 38.3 de la Ley de Aguas es preciso: "Los Planes Hidrológicos serán públicos y vinculantes, sin perjuicio de su actualización periódica y revisión justificada, y no crearán por sí solos derechos en favor de los particulares o entidades, por lo que su modificación no dará lugar a indemnización , sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 63".

   3.4. PARTICIPACIÓN

   La participación de los órganos competentes en la tutela de la protección del suelo y la colaboración de las comunidades afectadas en la gestión de la protección del suelo (tanto en el diseño de las medidas a ejecutar como en su ejecución misma) son elementos insalvables para una política de protección del riesgo de la erosión y presupuesto probado para la eficacia ( éste es uno de los principios de la Ley de Aguas, consagrado en su artículo 13.1) de las acciones contra la desertización.

   En la Ley de Aguas, la colaboración de administraciones y participación de los afectados se sitúan en el mismo diseño de la Ley. El artículo 13 declara como principios generales los de coordinación y participación de los usuarios:

1. Como coordinación (8) entre las CCAA y el Estado debemos destacar los artículos 17, 23, 25 y 34 de la Ley de Aguas; esto es, la coordinación se encuentra en la participación de las CCAA, tanto en el Consejo Nacional del Agua, que es el órgano consultivo superior en la materia (art. 17 Ley y art. 16 RAPADH), como en los Organismos de cuencas intercomunitarias: en uno de los órganos de gobierno: la Junta de Gobierno (art. 29 RAPADH); en un órgano de gestión: la asamblea de usuarios (art. 36 RAPADH); y en el órgano de planificación de cada cuenca: el Consejo del Agua (art. 53 RAPADH).

   FANLO LORAS (9) advierte que no se ha reparado suficientemente en las inmensas posibilidades institucionales que ofrece el artículo 23 de la Ley. Sostiene que la participación de las CCAA, como administraciones y no como usuarias, en las confederaciones hidrográficas hace de hecho que estos órganos no sean simples organismos autonómicos estatales, siendo el único supuesto en el sistema constitucional de delimitación de competencias en que la supraterritorialidad no delimita lisa y llanamente una atribución para el Estado, sino que se ha creado un órgano ad hoc.

   La Ley de Aguas introdujo como técnica de coordianción en los planes intracomunitarios la figura del delegado del Gobierno "a los efectos de la elaboración del Plan hidrológico de la cuenca, del cumplimiento de la legislación hidráulica estatal y de las previsiones de la planificación hidrológica" (art. 16.1c). El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de este precepto, pues atenta, según el Alto tribunal, al genuino derecho de las CCAA de autoorganizarse (STC 227/1988 Fundamento Jurídico 21.c).

   Pero la coordinación no sólo alcanza la participación de las CCAA en los órganos de la Ley de Aguas, ésta se extiende a la propia actuación de los órganos:

   - Coordinación en la elaboración del Plan intercomunitario y en su gestión (art. 33.2).

   - Elaboración de los Planes Hidrológicos en coordinación con las diferentes planificaciones que les afecten (art. 38.4.).

   - En el Plan Hidrológico Nacional para coordinar las medidas necesarias de los diferentes planes de cuenca (art. 43.1.a).

   - En la previsión de las transferencias de recursos hídricos entre ámbitos territoriales de distintos planes de cuenca (art. 43.1.c).

2. Como cooperación propia, la Ley de Aguas prevé los mecanismos del artículo 21.e), que establece que son funciones de los organismos de cuenca las que se deriven de los convenios con las Comunidades Autónomas, corporaciones locales y otras entidades públicas o privadas, o de los suscritos con particulares.

3. Como técnica de colaboración podemos citar el artículo 22.f) de la Ley que prevé como funciones de los organismos de cuenca la prestación de toda clase de servicios técnicos relacionados con el cumplimiento de sus fines específicos y, cuando les fuera solicitado, el asesoramiento de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas, corporaciones locales y demás entidades públicas o privadas, así como a los particulares.

4. La participación de los afectados se opera a niveles diferentes. Por un lado los usuarios participan en todos los órganos colegiados diseñados en la Ley de Aguas; y por otro lado, les apodera en importantes facultades de autogestión a través de las comunidades de usuarios.

   La Ley de Aguas dedica un espacio generoso a las comunidades de usuarios, sin duda consciente del importantísimo papel que juegan en la gestión del agua (artículos 73 al 83, que constituyen el capítulo IV, del título IV -De la utilización del dominio público hidráulico-). La Ley otorga a estas comunidades categoría de corporaciones de Derecho Público, adscritas al organismo de cuenca (art. 74). Cumplen una importantísima función de descongestión de trabajo de la Administración y de desjudicialización de la gestión del uso del agua.

   Pero falta en la Ley de Aguas la posibilidad de crear comunidades de contaminadores del recurso; y ciertamente la imagen de la comunidad de usuarios es un importante modelo a seguir: carácter de entidad de Derecho público, adscripción obligatoria, composición democrática, tutela del organismo de cuenca.

LA LEY DE AGUAS Y LA LUCHA CONTRA LA EROSIÓN DEL SUELO

4.1. INTRODUCCIÓN

La erosión del suelo es un asunto expresamente relacionado por la Ley de Aguas con el ciclo hidrológico. La Ley diseña como piezas obligatorias de los planes de cuenca a los planes hidrológico-forestales y de conservación de suelos que hayan de ser realizados por la Administración (art. 40.h).

Actualmente ya se han aprobado los planes de cuenca intercomunitarios (aprobados por el Gobierno el 24 de julio de 1998) y, por tanto, los planes de conservación de suelos deben estar comprendidos, necesariamente, en cada uno de los planes. Sin embargo, la Disposición final segunda de la Ley autoriza al Gobierno a dictar, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente "las disposiciones reglamentarias que fuesen precisas para el cumplimiento" de la Ley. Previamente al estudio de los planes hidrológico-forestales, se hace preciso estudiar la potencialidad de la regulación del control de la erosión del suelo a través del reglamento independiente del Plan de cuenca.

La Ley de Aguas, en su nueva redacción de 1999, establece que los objetivos de protección del dominio público hidráulico son:

1. Prevenir el deterioro del estado ecológico y la contaminación de las aguas para alcanzar un buen estado general.

2. Establecer programas de control de calidad en cada cuenca hidrográfica.

3. Impedir la acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos en el subsuelo capaces de contaminar las aguas subterráneas.

4. Evitar cualquier otra acumulación que pueda ser causa de degradación del dominio público hidráulico.

5. Recuperar los sistemas acuáticos asociados al dominio público hidráulico.

Reglamentariamente se han de establecer los niveles de calidad correspondientes a los estados indicados en el apartado a y los plazos para alcanzarlos.

La erosión del suelo puede venir relacionada con prácticamente todos de los apartados antes mencionados. Depende del alcance de este fenómeno en la cuenca respectiva. Dependerá también de la ambición de la Administración del Estado al establecer los niveles de calidad concretos. La Ley habla de degradación, deterioro y contaminación. Parece que la contaminación de las aguas tiene un ámbito extensional menor que los anteriores; es decir, se contempla la degradación como un término mucho más amplio que la contaminación (10). La Ley (art. 85, pfo 2) establece que el concepto de degradación del dominio público hidráulico, a efectos de la propia Ley, incluye las alteraciones perjudiciales del entorno afecto a dicho dominio; pero no parece que sea una definición, sino que la Ley contemple a uno de sus componentes. La Ley define la contaminación de la siguiente forma (art. 85, pfo1): "Se entiende por contaminación, a los efectos de esta Ley, la acción y el efecto de introducir materias o formas de energía, o inducir condiciones en el agua que, de modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial en su calidad en relación con los usos posteriores o con su función ecológica."

Observamos que no es necesario desarrollar el concepto de degradación del suelo de la Ley para conectarlo con la erosión del suelo, por cuanto que la definición de la contaminación ya lo comprende, sin necesidad de esfuerzos interpretativos de más refinamiento.

La Ley se sirve de varias técnicas para conseguir los objetivos. Como norma general, hay una prohibición de toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio público hidráulico; pero será difícil encontrar una actividad que esté incluida en la cláusula general de prohibición y excluida en las particulares; y al revés, todas las incluidas en las particulares lo están en la general. Las técnicas particulares son:

1) Prohibición de efectuar vertidos, directos o indirectos, susceptibles de contaminar el agua (art. 92.1). La Ley establece que se considerarán vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales así como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizada (art. 92.1).

No podemos considerar al fenómeno de la erosión del suelo como el "vertido" con el que opera la Ley. El obstáculo más notable es el del verbo "efectuar" que usa la norma.

2) Prohibición de ejercer actividades dentro de los perímetros de protección fijados en los planes hidrológicos, cuando pudiera constituir un peligro de contaminación o degradación del dominio público hidráulico (art. 89.c).

La Ley fijó perímetros territoriales de protección en cuyo interior se facultaba al reglamento la restricción de determinados usos. Dichos perímetros podían obedecer a dos fuentes distintas. La primera era la determinada por el plan (art. 40.g); y la segunda, directamente por el Gobierno, sin conexión con el plan (art. 88.1). La prohibición del art. 89.c) se refiere a la primera, pues la segunda tiene carácter autónomo.

Este es el instrumento para luchar contra la contaminación difusa y, por tanto, es un instrumento muy importante que concede de la Ley para alcanzar los objetivos de calidad de las aguas; pero el Tribunal Constitucional estimó que el Estado, bien a través de los planes de cuenca (11), bien a través del Real Decreto del Gobierno (12) carecía de competencia para declarar dichos perímetros. Ello comporta varías reflexiones:

a.- Que según el Tribunal Constitucional, el Estado tiene competencias para combatir la contaminación de origen puntual; pero no para la de origen difuso.

El régimen de los vertidos de los artículos 92 al 100 de la Ley de Aguas persigue controlar la calidad de las aguas. Desde esta perspectiva, es una institución que tiene fácil acomodo en el Derecho ambiental y así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional: estas normas tienen el carácter de normas básicas de protección del medio ambiente (art. 149.1.23ª CE); pero el Tribunal Constitucional no niega que el Estado (a través de los organismos de cuenca) tenga la competencia para autorizar los vertidos en aguas intercomunitarias (13).

b.- Que el Tribunal Constitucional es incongruente en la propia sentencia, pues si reconoce que la Confederación Hidrográfica es un órgano de coordinación ad hoc donde participan el Estado y las CCAA afectadas; entonces, parece evidente que es el sujeto más apto para decidir los perímetros para combatir la contaminación difusa. El argumento del Tribunal Constitucional consiste en que la declaración de tales zonas comporta la anulación de las competencias autonómicas de ordenación de territorio y protección del medio ambiente. Dicho argumento, aún sin aceptarlo, es comprensible para los perímetros de protección aprobados directamente por el Gobierno; pero no para los aprobados en los planes de cuenca.

c.- La propia decisión del Tribunal Constitucional es incoherente con su postura posterior en la Sentencia 102/95 donde mantiene que el Estado puede realizar un PORN; sin perjuicio de que sea ejecutado y adicionado por las CCAA. El perímetro de protección es un PORN para el recurso hídrico con algunas especifidades. No hay diferencias de fondo.

3) La Ley establece otras prohibiciones; pero no tienen relevancia con la erosión del suelo. Me refiero a:

- Acumular residuos sólidos, escombros o sustancias, cualquiera que sea su naturaleza y el lugar en que se depositen, que constituyan o puedan constituir un peligro de contaminación de las aguas o de degradación de su entorno (art. 89.a).

- Efectuar acciones sobre el medio físico o biológico afecto al agua, que constituyan o puedan constituir una degradación del mismo (art. 89.c).

4) A través de las autorizaciones de los vertidos, sujetos a los estándares fijados por la propia ley con remisión al reglamento (art. 92 y ss). Se sujeta a autorización todo vertido susceptible de provocar contaminación. La definición no excluye a la contaminación de origen difuso; pero por su trascendencia individual debe ser susceptible de provocar contaminación. La problemática de la erosión del suelo no tiene cabida aquí.

4.2. PREVISIONES FUERA DEL PLAN

Los Planes hidrológico-forestales y de conservación de los suelos son piezas que obligatoriamente deben contener los Planes Hidrológicos, tanto los intercomunitarios, como los intracomunitarios. El Tribunal Constitucional (Fundamento Jurídico 20,e) determinó que ello es una manifestación de la competencia del Estado de establecer las bases de la planificación económica (art. 149.1.13º CE).

La actuación de los poderes públicos debe venir enmarcada por el artículo 1 de la Ley, que establece sus objetivos. Parece estéril retomar ahora la polémica acerca de la ordenación de la planificación hídrica antes de la aprobación de los planes de cuenca, pues tras trece años de espera los planes ya son realidad. EMBID IRUJO (14) señaló que son nulas las disposiciones aprobadas por el Gobierno reservadas por la Ley al plan hidrológico, pues se trataría de una norma dictada por órgano manfiestamente incompetente.

Toda la planificación hidráulica se realiza a través, exclusivamente, del Plan hidrológico nacional y de los planes de cuenca (art. 38.2 LA). Si entendemos el plan como una norma absorbente de todo el ciclo hídrico en el sentido de regular todo lo referente a la satisfacción de las demandas de agua y equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales (art. 38.1 LA); entonces es claro que no queda ningún espacio para la actuación del Gobierno al margen del Plan. Sin embargo, no es esta la solución más razonable por varios motivos.

1) Porque la Ley de Aguas autoriza expresamente al Gobierno en numerosos artículos para el desarrollo de la Ley (ejemplo, el art. 95.2 que autoriza al Gobierno a prohibir en zonas concretas algunas actividades industriales; o el art. 98 que lo autoriza a suspender algunas actividades industriales).

2) Por la propia contundencia de la Disposición Final segunda de la Ley de Aguas ("se autoriza al Gobierno para dictar, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente las disposiciones reglamentarias que fueran precisas para el cumplimiento de esta Ley").

3) Por la propia naturaleza del plan que, a pesar de sus mecanismos de adaptación y reforma (15), es una norma excesivamente extensa y petrificada como para impedir la acción urgente del Gobierno.

En consecuencia, entendemos que no toda actuación del Gobierno en una materia comprendida expresamente en el plan estará viciada por la nulidad. Desde luego, no parece que haya obstáculos en aquéllas materias que incidan en la calidad del agua, como es el supuesto de la erosión del suelo, actuación que será en el contexto jurídico del área de protección de aguas que se sitúa en el título V de la Ley ("De la protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas continentales").

4.3. PREVISIONES DE PROTECCIÓN DEL SUELO DEL PLAN DE CUENCA

4.3.1. LOS PLANES HIDROLÓGICO-FORESTALES Y DE CONSERVACIÓN DE SUELOS

El artículo 40 de la Ley de Aguas ordena que los Planes Hidrológicos de cuenca comprenderán obligatoriamente: "h) los Planes hidrológico-forestales y de conservación de suelos que hayan de ser realizados por la Administración".

No es la única referencia a la protección de suelos que se desprende del artículo 40 de la Ley de Aguas. De forma estrecha se relacionan los planes de conservación de suelos con las directrices de protección de acuíferos (art. 40i) y con la asignación de usos para la recuperación del medio natural (art. 40d); pero también se relacionan con el inventario de recursos hidráulicos (art. 40a; es evidente que la conservación de los suelos influye en la filtración de aguas y por tanto en el aforo del agua subterránea), con las demandas existentes y previsibles (art. 40b; el uso del agua está, en igualdad de condiciones, inversamente relacionado con la conservación de suelos), con la calidad de aguas (art 40e; la conservación de los suelos tiene una incidencia notable con la contaminación difusa), mejoras y transformaciones en regadíos (art 40f), las medidas para la recuperación del recurso y entorno afectados (art 40g) y los criterios para prevenir daños por inundaciones (art 40l).

La interrelación del Plan hidrológico forestal y de conservación de suelos con casi todas las demás piezas del Plan Hidrológico no nos puede extrañar, pues demuestra expresivamente la interdependencia de todos los aspectos y nos muestra la única opción posible eficiente de la gestión del agua: la gestión conjunta del agua y del suelo.

4.3.2. CONTENIDO DE LOS PLANES HIDROLÓGICO FORESTALES Y DE CONSERVACIÓN DE SUELOS

El Tribunal Constitucional manifestó que los planes hidrológico-forestales son de obligatoria incorporación en todos los planes hidrológicos; pero el Tribunal Constitucional añadió que los planes Hidrológico-forestales sólo pueden incluir normas básicas que tengan por objeto la protección del medio ambiente, sin perjuicio de las competencias que correspondan a las CCAA, en virtud de sus respectivos Estatutos (STC 277/1988, fundamento jurídico 20.e). Es decir, el contenido de los planes hidrológico-forestales viene constreñido por el artículo 149.1.23ª CE.

De lo anterior y conectado con los objetivos de la Ley se desprende que:

1) Los planes hidrológico-forestales deben obedecer a su vinculación con el ciclo hídrico (quedarían fuera, por ejemplo, finalidades paisajísticas).

2) En los planes de cuencas intercomunitarias sólo se pueden contener normas básicas en el sentido que de este término se debe comprender de la jurisprudencia constitucional.

3) Los planes intracomunitarios pueden tener el alcance que el órgano de cuenca establezca.

Destaca la reverencia con que la Ley de Aguas trata a los "Planes hidrológico-forestales y de conservación de suelos", pues los distingue con una "P" mayúscula, aún tratándolos en plural y, en este supuesto, les brinda el mismo tratamiento que a los propios Planes Hidrológicos, aunque éstos también (y a diferencia de aquéllos) destacan el adjetivo con mayúscula.

La Ley se refiere a:

"Los Planes hidrológico-forestales y de conservación de suelos que hayan de ser realizados por la Administración". Procedemos a desglosar la frase:

1. Plan. Viene relacionado con su significado anterior a la Ley de Aguas. La Ley recoge una realidad ya existente; pero ahora debe primar una interpretación que ponga énfasis en la protección del ciclo hídrico, ya que la legislación anterior se ocupaba del aseguramiento de los usos del agua. Por tanto, los planes deben diferenciar tres aspectos: el normativo, el territorial y el técnico.

2. La conjunción "y" puede tener un sentido disyuntivo (v) o conjuntivo (^). Desde luego, autoriza a que se proyecten dos tipos de planes. El primero, el hidrológico forestal, donde existe un interés específico en el control de la cuenca. El segundo sería un plan más general donde cupiesen las diferentes técnicas de conservación del suelo.

3. La proposición adjetiva "que hayan de ser ..." excluye a todos los planes que no deban ser realizados por la Administración. Esto es, los que deban ser realizados por los particulares. Sin embargo, tampoco parece claro que tengan que estar "todos" los planes de la Administración, sino sólo aquellos que, por su ámbito territorial, por su incidencia en el curso de los cauces o por su incidencia en la calidad de las aguas tengan peso para ser incluidos en el Plan Hidrológico.

4. El participio pasado "realizados" se refiere a los planes elaborados por la Administración. Realizar es un verbo de acción. Da idea de transformar en realidad lo plasmado en el Plan. Sin embargo, no creemos que estén comprendidos sólo y exclusivamente aquéllos planes cuya ejecución requiera de acciones que exclusivamente se atribuyan a la Administración; pero tampoco aquéllos en los que la única dirección de la Administración consistiese en una mera aprobación o autorización de algo realizado por otro. Una participación suficiente de la Administración en los diferentes procesos de ejecución del plan satisface este requisito.

5. Administración. Se refiere a cualquier administración pública.

Pero lo anterior no quiere decir que los Planes Hidrológicos no puedan introducir los planes de conservación que tengan que ser realizados por los particulares, pues existe una autorización amplia general y, además, en bloque de todos los apartados del artículo 40 de la Ley.

El artículo 83 del RAPADH desarrolla el precepto legal y establece que:

" 1. El Plan Hidrológico establecerá áreas de actuación y las características básicas de los trabajos de conservación de suelos y de corrección hidrológico-forestal.

Se incluirán en el Plan Hidrológico los Planes Hidrológico-forestales o de conservación de suelos de las distintas Administraciones Públicas.

Se considerarán de forma especial los efectos de la erosión y su relación con la pérdida del recurso y de la capacidad de almacenamiento de los embalses".

Este precepto no ha sido impugnado por los recurrentes en el recurso de inconstitucionalidad contra el RAPADH, resuelto por el Tribunal Constitucional, en Sentencia 118/98 de 4 de junio, del Pleno.

El artículo 83 RAPADH está dentro del Capítulo II del Reglamento (Contenido de los Planes), Sección 1ª (Contenido de los Planes Hidrológicos de cuenca). El tenor literal excede, desde luego, al escueto artículo 40.h) de la Ley de Aguas.

El punto tercero del precepto reglamentario es un principio que debe inspirar a todo el Plan Hidrológico; pero, además de contener una parte diferenciada que puede tener cabida en la sección de conservación de suelos, debe operar también en la de recursos hídricos, donde se evalúe la incidencia de la erosión del suelo, su relación con los daños hídricos y con la capacidad de almacenamiento. Ello obliga a zonificar la cuenca según la influencia de la erosión del suelo.

El párrafo segundo es una norma de colaboración entre administraciones. Obviamente, las CCAA pueden redactar planes de conservación al margen del Plan Hidrológico. El límite que tienen viene constituido por la doctrina tradicional del TC en materia de protección ambiental:

1) Las previsiones básicas de ordenación del Plan Hidrológico deben respetarse por las CCAA.

2) Al tiempo de aprobar o modificar el Plan Hidrológico, las CCAA deben aportar sus propios planes para que el Plan de cuenca los contenga; pero este hecho de incorporar los planes autonómicos al Plan de cuenca no añade ninguna obligación adicional a las administraciones de las CCAA para el efectivo desarrollo de los planes.

En el punto primero del artículo 83 del RAPAPH debemos situar la protección básica de suelos a nivel de cuenca por parte del Estado. El precepto prevé la utilización de la zonificación como técnica especial -las áreas de actuación-, lo cual no excluye que toda la cuenca esté distribuida en diferentes áreas de actuación. Además, el Plan de cuenca debe contener las características básicas de los trabajos de conservación del suelo y corrección hidrológico-forestal. En dichos "trabajos" podemos incluir todas las técnicas generales de protección del suelo.

Nada excluye a los particulares de la obligación de asumir los trabajos de conservación de suelos que ordene el Plan Hidrológico. La única limitación es la del derecho constitucional de la propiedad privada.

Lamentablemente, la Orden de 24 de septiembre de 1992 (BOE 19-10-1992) del Ministerio de Obras Públicas y Transportes sobre instrucciones y recomendaciones técnicas complementarias para la elaboración de planes hidrológicos de cuenca intercomunitarias da un paso atrás en la protección razonable del suelo (art. 30. Areas de actuación prioritaria) y aborta toda la virtualidad de actuación del Reglamento, constriñendo estos planes al establecer:

"Se incluirán en el Plan las áreas de actuación prioritaria para los trabajos de conservación de suelos y de corrección hidrológico-forestal relacionados con los efectos de la erosión en la pérdida de capacidad de almacenamiento de los embalses y en la disponibilidad de los recursos".

4.3.3. EL PLAN DE CUENCA DEL JÚCAR

El Plan del Júcar destina los artículos 78 al 83 de sus normas a la restauración agrohidrológica. El Plan se dirige exclusivamente a la Administración y carece de pretensiones de ordenar la acción de los particulares.

Considera "actuación básica del Plan" la ejecución de los siguientes planes (art. 79.2):

"Se considera actuación básica del Plan la ejecución de los siguientes planes hidrológico-forestales y de conservación de suelos:

- aquéllos a realizar por las distintas CCAA en el primer quinquenio del Plan con financiación de la UE vía Fondos de Cohesión

- aquéllos previstos conjuntamente por la Administración Central, a través del MAPA, y las CCAA

- aquéllos previstos por la Administración Central a través del MMA".

Este carácter que fija "lo básico" de estos planes parece que no satisface las características señaladas por el Tribunal Constitucional.

De forma más técnica, los planes se reconducen a actuaciones de restauración agrohidrológica que tiendan a impedir o disminuir la degradación física del suelo motivada por la erosión, y que tengan como finalidad el control de la pérdida de suelo y de la emisión de sedimentos (art. 78). Estas actuaciones se dividen en tres categorías, todas se sirven de programas de mediciones batimétricas (art. 80, a realizar en colaboración con el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas):

1. Obras de actuación de hidrotecnia, principalmente diques que tienen por objetivo la corrección de torrentes, evitando que se profundice su lecho y se produzcan deslizamientos laterales, evitando la salida a las vegas de los acarreos generales en las cabeceras (art. 78.2). El Plan identifica los barrancos y cauces que precisan este tipo de actuaciones (art. 81.2).

2. Actuaciones que mejoran la cubierta vegetal; que se centran en el mantenimiento de la cubierta espontánea y en la forestal, considerada como una ayuda a la naturaleza que invierte su proceso degradatorio y anticipa en varios estadios su evolución hacia un ecosistema de bosque (art. 78.3). El Plan prevé la conservación y mejora de los suelos con cubierta vegetal aceptable (en aquéllas zonas en que la cubierta vegetal presente un grado de protección aceptable; el objetivo prioritario debe ser su conservación, potenciando la regeneración arbustiva espontánea, mediante los tratamientos selvícolas, una infraestructura eficaz contra los incendios y una ordenación silvipastoral) y la reforestación en las áreas rasas de la cuenca con vocación forestal (art. 82.1), fijando las áreas que se consideran prioritarias para las actuaciones de regeneración forestal, como la cabecera de cuenca, zonas inmediatas a embalses, tramos específicos de ríos y, en general, zonas donde el bosque está o debería estar calificado (art. 82.3). Por último, establece los criterios para reforestar, que no coinciden con los adoptados por la legislación valenciana (16).

3. Actuaciones de conservación de suelos, que están dirigidas a compatibilizar la obtención de un cultivo rentable con una pérdida de suelo "mínima y admisible"; y deben incluir las medidas preventivas (laboreo racional, ordenación de cultivos, alternativas de cultivos racionales, tratamiento de rastrojos, control de pastoreo, etc.), medidas de defensa (cultivos a nivel, cultivos en fajas, terrazas, bancales y desagües) y medidas correctoras (drenajes) (art. 78.4). El Plan designa las zonas donde los trabajos de conservación son prioritarias: las definidas como "zona de montaña" y "zonas desfavorecidas" según la Directiva del Consejo (CEE) nº 268 de 28 de abril de 1975 sobre Agricultura de Montaña y el Reglamento CEE/nº 797/85 del Consejo de 12 de marzo sobre mejora de la eficacia de Estructuras Agrarias (art. 83.1). Son zonas, pues, extensísimas.

En consecuencia, el Plan de Cuenca (como el resto de los planes de otras cuencas) no añade absolutamente nada al régimen jurídico de conservación de suelos. Declara como prioritarias las reforestaciones de los montes que mayormente están ya catalogados y señala que la Administración (que es la de la Comunidad autónoma) debe actuar en las zonas de montaña y desfavorecidas. La única referencia de estándares de pérdida del suelo se refiere a evitar "pérdidas mínimas y admisibles", en una cuenca, como la del Júcar, con una pérdida grave del suelo. Es decir, no existe una estrategia mínima para combatir el problema en una zona afectada seriamente por la desertización: imperdonable.

4.3.4. RÉGIMEN DE SANCIONES

La Ley de Aguas se dota de un título (título VII, arts. 108-113) destinado a describir las infracciones y a sancionarlas, desarrollado en el RDPH (arts. 314- 342), de aplicación en todo el territorio nacional (17).

La Ley castiga los actos que comportan daños o peligro a la calidad o disponibilidad del agua y otros realizados sin autorización. A nosotros nos interesan los tipos del artículo 108.g) y d).

Son infracciones administrativas:

- El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la Ley de Aguas o la omisión de los actos a que obliga.

- La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso.

Las infracciones pueden ser, de acuerdo con la Ley: leves, menos graves, graves y muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso (art. 109 de la Ley).

El RDPH califica como infracción leve los trabajos y siembras en zonas sujetas a limitación de uso cuando no se derivaran daños al dominio público hidráulico o tuviesen valor que no superara las 75.000 pesetas (art. 315.c.); la desobediencia a las ordenes o requerimientos de los funcionarios de los servicios del Órgano de cuenca en el ejercicio de las funciones que tiene conferidas por la legislación vigente (art. 315.i.) y el cumplimiento de cualquier prohibición establecida en la Ley de Aguas y en el Reglamento o la omisión de los actos a que obligan, siempre que no fueren infracciones más graves (art. 315.j.).

Estas infracciones leves conllevan una sanción de multa de hasta un millón de pesetas (art. 109 de la Ley, redactado conforme Ley 42/1994 de 30 de diciembre).

Independientemente de la sanción, la Ley (18) obliga a los infractores a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior, fijando el órgano sancionador ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan y tanto el importe de las sanciones como el de las responsabilidades a que hubiera lugar podrán ser exigidas por la vía de apremio. La obligación de reparar viene reforzada por las facultades del órgano sancionador de imponer multas coercitivas en los supuestos considerados en la Ley de Procedimiento Administrativo por cuantía no superior al 10% de la sanción máxima fijada para la infracción cometida.

El Reglamento diferencia la prescripción de la acción para imponer la sanción, que se remite a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de la prescripción de la acción para la reparación del daño, que fija en 15 años (art. 327, redactado conforme RD 1771/1994 del 5 de agosto).

En definitiva, la Ley ofrece un buen respaldo para reprimir los incumplimientos de una política contra la desertización canalizada a través de la Ley de Aguas.

LA LEY DE AGUAS Y LA CONVENCION PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

5.1. PREVISIONES DE LA CCD Y ANEXO PARA LUCHAR CONTRA LA SEQUÍA

España ha asumido obligaciones legales al suscribir la Convención de las Naciones Unidas de 17 de junio de 1994 de lucha contra la desertificación en los países afectados por la sequía grave o desertificación. Existen dos tipos de obligaciones: a) las exteriores, hacia los países pobres afectados; y b) las interiores, obligaciones del Estado para cumplir la Convención en el propio país. El marco jurídico concreto debemos buscarlo, por supuesto en los principios y obligaciones de la Convención; pero, sobre todo, en el Anexo IV de aplicación regional para el Mediterráneo Norte.

Los objetivos básicos de la Convención (art. 2) son dos:

1) luchar contra la desertificación, en el significado de prevenir, reducir y rehabilitar tierras degradadas (art. 1.b), en el sentido de tierras que pierdan productividad.

2) mitigar los efectos de la sequía, entendiéndose por ésta como fenómeno que se produce naturalmente cuando las lluvias han sido considerablemente inferiores a los niveles normales registrados, causando un agudo desequilibrio hídrico que perjudica los sistemas de producción de recursos de tierras (art. 1.c). La Convención no dice si los registros han de ser realizados en términos de 10, 20 ó 50 años para saber lo que es inferior a lo normal. Sin embargo, no es suficiente, técnicamente, que exista un agudo desequilibrio hídrico causado por un exceso en el consumo de agua (muchas veces almacenada) cuando no exista un objetivo nivel inferior de lluvias. La obligación del país afectado se dirige tanto a desplegar mecanismos para pronosticar la sequía (en España se realiza esta tarea por la Red de Indicadores de Desertificación y la Red de Estaciones de Seguimiento y Evaluación de la Erosión, RESEL) como realizar acciones que disminuyan la vulnerabilidad de la sociedad y los sistemas naturales. Lo primero se consigue racionalizando el agua y trasvasándola. Lo segundo se consigue evitando la presión sobre los suelos. Para la Convención, las regiones deben adecuar su vida a las condiciones climáticas que sufren ( y no al revés, manipular o adecuar las condiciones climáticas a su vida).

El Anexo determina las condiciones de la configuración de la desertificación en el Mediterráneo Norte (Anexo, artículo 2.); unas son naturales y otras sociales.

Entre las primeras están:

1) Condiciones climáticas semiáridas que afectan a grandes zonas, sequías estacionales, extrema variabilidad de las lluvias y lluvias súbitas de gran intensidad (art. 2.a.). La sequía a la que alude este precepto no es la misma a la que alude el Convenio, porque una sequía estacional cíclica es algo ordinario en el ciclo de lluvias. Sin embargo, el Anexo es determinante al vincular la desertificación con la sequía estacional.

2) Suelos pobres con marcada tendencia a la erosión, propensión a la formación de cortezas superficiales (art. 2,b) y relieve desigual, con laderas escarpadas y paisajes diversificados (art. 2.c). La erosión del suelo es un riesgo siempre latente, como reconoce el Anexo: suelos pobres, lluvias súbitas de gran intensidad y laderas escarpadas es el contexto ideal para una erosión del suelo de gran intensidad.

Entre las causas sociales, el Anexo incluye:

1) incendios forestales repetidos (art. 2.d).

2) abandono de tierras con el consiguiente deterioro del suelo y de las estructuras de conservación del agua (art. 2.e).

3) explotación insostenible de los recursos hídricos, que es causa de graves daños ambientales, incluidos los de la contaminación química, la salinización y el agotamiento de los acuíferos (art. 2.f).

4) La concentración de la actividad económica de la zona costera como resultado del crecimiento urbano, las actividades industriales, el turismo y la agricultura de regadío (art. 2.g).

La obligación básica del Estado reside en la realización de un programa de acción nacional, contemplado por el Anexo de forma muy flexible. Cada una de las causas sociales que enumera el Anexo tiene un tratamiento sectorial específico, desgraciadamente con gran descoordinación entre ellos. El Plan Nacional de Lucha contra al Desertificación (PAN) no puede reducirse a un plan de repoblación de áreas rasas, como probablemente acaecerá. Debe coordinar las políticas sectoriales que contribuyen a solucionar los factores determinantes de la desertificación, al menos para eliminar las inconsistencias. En España el Plan Nacional de Lucha con la Desertificación debe ser un plan nacional de lucha contra la erosión del suelo.

5.2. EL PLAN DE ACCIÓN NACIONAL ESPAÑOL

4.3.2. COMPETENCIAS PARA REALIZAR EL PAN

De acuerdo con el artículo 9 de la CCD, el PAN es una obligación de los países parte en el Convenio. Es pues una obligación del Estado. Aunque el treaty-making power es una competencia indudable del Estado (STC 137/1989), ello no significa que la mise en ouvre de los compromisos internacionales también lo sea. El TC ya ha advertido que la competencia del Estado o de las CCAA para ejecutar tratados no es una competencia sustantiva nueva y diferente del resto de las competencias atribuidas por otros preceptos (STC 252/1980, 76/1991, 115/1991). No existe, ni en la CE ni en los diferentes estatutos de autonomía una competencia específica referente a la desertización o erosión del suelo. Ello comporta la obligada tarea previa de reconocer si alguna de las manifestaciones conceptuales o funcionales de la "erosión del suelo" se halla dentro del campo semántico-jurídico de las competencias ya establecidas.

Sin mayores esfuerzos interpretativos, podemos conectarla a las siguientes competencias:

1. Ordenación del territorio (art. 148.1.3ª CE). La planificación (en sentido amplio) de los usos del suelo debe ser la primera técnica de control. Esta competencia es plena de las CCAA y el Estado no tiene ningún espacio.

2. Agricultura y Ganadería (art. 148.1.7ª CE). La erosión más grave es la procedente de campos agrícolas. El Estado puede intervenir a través de bases: ordenación general de la economía.

3. Montes y aprovechamientos forestales (arts. 148,18ª y 149.1.23ª CE). La reforestación y el mantenimiento de la cubierta vegetal es la mejor arma para combatir la erosión. El Estado sólo puede actuar con la legislación básica.

4. Protección del Medio ambiente (arts. 148.1.9ª y 149.1.23ª). Intuitivamente conectamos hoy la materia de la erosión del suelo con la competencia de protección ambiental; pero ello es insuficiente porque la desertización es un problema que excede en mucho a lo ambiental. Los problemas sociales y económicos que conlleva no son secundarios. El Estado sólo puede intervenir a nivel de bases.

5. Legislación civil (art. 149.1.8ª CE). Recordemos que el TC justificó las servidumbres negativas dispuestas en la Ley de aguas a través de esta competencia (STC 277/1985); dicho con otras palabras, es posible intervenir en la conservación de un recurso natural a través de la servidumbre. Pero esta competencia no autoriza al Estado a intervenir a nivel de gestión.

6. Bases y coordinación de la actividad económica ( art. 149.1.13ª CE). Los efectos negativos que provoca la erosión del suelo en la economía en general le ofrecen un engarce en esta competencia. El Estado tampoco tiene ningún espacio en la gestión.

   Todos los anteriores títulos competenciales nos llevan a una insatisfacción porque la erosión del suelo que provoca la desertización es un problema de índole nacional donde el Estado necesita parcelas mínimas de gestión, en colaboración con las CCAA. Cualquier intento serio de abordar la lucha contra la desertización requiere la actuación del Estado en todos los niveles (en colaboración con la CCAA): en el planteamiento de los objetivos, en el diseño de las estrategias, en el planteamiento de las tácticas, en su concreción y en la gestión (por mínima que sea ésta).

   Desde nuestro punto de vista jurídico (teniendo en consideración el evidente interés nacional, los compromisos internacionales y la ausencia de competencia específica) no pedemos despreciar la clara conexión de la materia con la competencia de aprovechamientos hidráulicos (art. 149.1.22ª CE). La erosión del suelo afecta de forma importante, como hemos visto, a los aprovechamientos hídricos. El TC también ha sido víctima de la "era ambientalista" y no ha visto la indudable relación de la erosión del suelo con la disminución de los aprovechamientos hídricos (STC 227/88 de 29 noviembre) impidiendo irrazonablemente una parcela de gestión al Estado en la lucha contra la erosión del suelo.

   5.2.2. CARACTERÍSTICAS DEL PAN ESPAÑOL

   1. Necesidad de planificación. La CCD parte de una evidencia: el mercado es insuficiente para alcanzar los objetivos de conservación y rehabilitación de suelos. El PAN es un instrumento de planificación que por las características del problema de desertificación/ erosión del suelo que sufre España es más amplio que el plan de cuencas; éste se debe integrar en aquél. Pero, además, el Anexo (art. 3) establece que los PAN serán parte integrante del marco de planificación estratégica para un desarrollo sostenible, un megaplán de realización imposible en España, a la vista de la experiencia y de la estructura jurídica de nuestro país, por cuanto que sólo desde la competencia de ordenación del territorio (sin recortes) es posible aspirar a tal proyecto.

   2. Finalidad del PAN. Es la de la CCD ; i.e., luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía (art. 2).

   3. Ámbito territorial. Sólo para la España árida, semiárida y subhúmeda seca; i.e., de acuerdo con la CCD, aquellas zonas en las que la proporción entre la precipitación anual y la evapotranspiración potencial está comprendida entre 0?05 y 0?65 que estén afectadas o amenazadas por la desertificación, es decir toda la España comprendida entre los anteriores parámetros.

      4ª Ámbito temporal. El Anexo (art. 4) establece que el PAN se debe realizar lo antes posible. Es evidente que nos hallamos ante un incumplimiento del Estado.

   5. Contenido del PAN. El artículo 6 del Anexo establece: "Los países afectados de la región podrán incluir en sus programas de acción nacionales medidas relacionadas con:

1. las esferas legislativa, institucional y administrativa;

2. las modalidades de uso de la tierra, la ordenación de los recursos hídricos, la conservación del suelo, la silvicultura, las actividades agrícolas y la ordenación de pastizales y praderas;

3. la ordenación y conservación de la fauna y flora silvestres y otras manifestaciones de la diversidad biológica;

4. la protección contra los incendios forestales;

5. la promoción de medios alternativos de subsistencia, y

6. la investigación, la capacitación y la sensibilización del público".

   De acuerdo con esta norma, el plan sólo puede alcanzar el nivel de bases en la mayoría de las materias, salvo en la disposición de los usos de las tierras, en la que el Estado carece totalmente de competencias. Consecuentemente, la colaboración entre el Estado y las CCAA es un prius para el éxito del PAN. El Anexo obliga a la realización de programas dentro del plan, tanto de carácter técnico, financiero como de vigilancia y evaluación de cumplimiento (art. 5.f).

   6. Elaboración. La participación y consulta de las comunidades afectadas es un elemento estructural del Anexo. Por dos veces lo recalca la Convención (19).

   7. Efectos jurídicos. Los efectos son los que decida el propio PAN, sin más limitaciones que las competencias y derechos constitucionales.

   8. Viabilidad de un plan multisectorial. Creemos que no hace falta justificar que por causas estructurales, ideológicas y coyunturales el PAN será un fracaso.

   5.2.3 LOS TRASVASES Y LA DESERTIFICACIÓN

   El único trasvase que se contempla en la CCD es el de los recursos financieros y conocimientos técnicos. El trasvase o transferencia del agua es un asunto no abordado en absoluto por la CCD. Sólo el Anexo de Asia prevé la gestión integrada de cuenca (a nivel nacional). La conclusión es que aunque los trasvases pueden ser un instrumento para el desarrollo de zonas áridas, no son obligaciones asumidas por los Estados, ni a nivel nacional ni a nivel internacional, mas no debemos olvidar la obligación del Estado de disminuir la vulnerabilidad de la sociedad y los sistemas naturales en caso de sequía. En esas circunstancias, el trasvase puntual podría devenir en obligación del Estado.

   NOTAS:

   (1) Almorox, J.; De Antonio, R.; Saa, A; Díaz, Mª Cruz; Gascó, J.Mª; Métodos de la estimación de la erosión hídrica, Arganda, Ed Agrícola Española, 1994, pág. 62.

   (2) Dregne, H. E., "Desertification of arid lands", Physics of desertification, (dir. Martinus Nijhoff), Dordrecht (Holanda), ed. F. El-Baz y M.H.A. Hassan, 1986.; Toharia, Manuel, El desierto invade España, Madrid, Inst Estudios Económicos, 1988., pág. 51; Rubio, José Luís, "Desertificación en la Comunidad Valenciana: antecedentes históricos y situación actual de erosión", Revista Valenciana D?Estudis Autonómics, Enero/Abril, 1987, pág. 244; López Bermúdez, Francisco, "Degradación de suelo ¿Fatalidad climática o mala gestión humana? Hacia una gestión sostenible del recurso en el contexto mediterráneo", Papeles de Geografía, nº 20, Universidad de Murcia, 1994, Págs. 49-64.

   (3) Martín Retortillo, Sebastián, Derecho de Aguas, Madrid, Civitas, 1997, Págs. 95 y ss.

   (4) Fundamento Jurídico 15: "La expresión "aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma" es un concepto constitucional cuyo significado debe desentrañarse atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de experiencia. Desde el punto de vista de la lógica de la gestión administrativa, no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios. Este condicionamiento, por lo demás, no sólo se produce aguas arriba en perjuicio de los territorios por los que una corriente desemboca en el mar, sino también aguas abajo, en posible perjuicio de los territorios donde nace o por donde transcurre, ya que la concesión de caudales implica en todo caso el respecto a los derechos preexistentes, de manera que los aprovechamientos concedidos en el tramo inferior o final de un curso pueden impedir o menoscabar las facultades de utilización de las aguas en tramos superiores. Por el contrario, el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al conjunto de intereses afectados que, cuando la cuenca se extiende al territorio de mas de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente supracomunitarios, desde un punto de vista técnico, es claro también que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado que debe ser gestionado de forma homogénea".

   (5) Embid Irujo, Antonio, La Planificación Hidrológica, III Congreso Mundial de Derecho y Administración de Aguas, Alicante 1989.

   (6) Embid Irujo, Antonio, "La planificación hidrológica", RAP 123, Págs. 122 y ss.

   (7) Fanlo Loras, Antonio, "La articulación de competencias de las Comunidades Autónomas en la gestión del agua", Cap. C, en VVAA Gestión del agua y medio ambiente, Madrid, Civitas, 1997,pág. 181.

   (8) Cada instancia participa en un único mecanismo de decisión; este mecanismo de decisión única no ejercita mancomunadamente competencias del Estado y de las CCAA, sino que, exclusivamente, en el ejercicio de la compentencia estatal intervienen colegiadamente las CCAA. Vid. Tajadura Tejeda, Javier, El principio de cooperación en el estado autonómico, Granada, Comares, 1998, pág. 24.

   (9) Fanlo Loras, Antonio, Op. cit., Pág. 136.

   (10) Cfr. Martín Retortillo, Sebastián, "Reflexiones sobre la calidad de las aguas en el ordenamiento jurídico español", REDA nº 65, enero/febrero 1990, Madrid, Civitas, Pág. 47.

   (11) «La referencia a las "medidas para la conservación del recurso y el entorno afectados", previstas en el mismo apartado g). Conviene, sin embargo, precisar que, por lo que se refiere a la conservación y protección del "entorno", las medidas que el Estado pueda incluir en los planes hidrológicos están limitadas por las competencias que, en relación con la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente, corresponden a las Comunidades Autónomas. El alcance efectivo de dichas medidas de conservación y protección mencionadas en el citado artículo 40.g) deben ponerse en conexión con lo dispuesto en el artículo 6.b) de la misma Ley, que sujeta las márgenes de los cauces públicos a "una zona de policía de cien metros de anchura en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que se desarrollen". La constitucionalidad de este precepto resulta de la competencia estatal para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23ª de la Constitución), correspondiendo a los planes hidrológicos la creación en cada caso de las medidas que sean necesarias para limitar los usos del suelo, a efectos de conservación y recuperación medioambietal, sin perjuicio de la competencia de las Comunidades Autónomas que la tengan atribuida para establecer normas complementarias y adoptar las medias para la protección del medio ambiente» (Fundamento Jurídico 20.e).

   (12) «Ahora bien, atribuir, además, al Gobierno la potestad, de imprecisos límites, que le confiere el artículo 88.1 supone una extralimitación competencial, en detrimento de las potestades que todas las Comunidades Autónomas han asumido sobre la ordenación del territorio y la gestión del medio ambiente. Por ello, el artículo 88.1 de la Ley de Aguas debe ser declarado inconstitucional». (Fundamento Jurídico 25).

   (13) En un párrafo confuso (Fundamento Jurídico 26) dice el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988: "El Capítulo Segundo del Título V (arts. 92 a 100) incluye determinadas normas sobre los vertidos en aguas continentales que afectan a la policía demanial, pero que tienen el carácter de normas básicas de protección del medio ambiente, cuya legitimidad deriva de los dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución. No obstante, algunos de los preceptos impugnados atribuyen potestades de ejecución. Las que asignan estas potestades a los Organismos de cuenca (arts. 96 y 99) no son inconstitucionales, habida cuenta de que las mismas se entiende conferidas a las Administraciones hidráulicas de las Comunidades Autónomas con competencia general de materia de aprovechamientos hidráulicos respecto de las aguas que discurren íntegramente por su territorio (Disposición adicional cuarta de la Ley). En cambio, las competencias de ejecución que se atribuyen al Gobierno (arts. 95, párrafo segundo, 96, in fine, y 98) corresponden a aquellas Comunidades Autónomas respecto de las aguas intracomunitarias, y sólo podrán ser ejercidas por el Estado, como expresamente dispone el artículo 98, cuando puedan considerarse incluidas en el ámbito de las competencias del Ejecutivo estatal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.22ª de la Constitución".

   (14) Embid Irujo, Antonio, La planificación hidrológica: régimen jurídico, Madrid, Tecnos, 1991, Pág. 232.

   (15) Ortiz de Tena, María del Carmen, Planificación hidrológica, Madrid, Marcial Pons, 1994, pág. 282y ss.

   (16) Los criterios son:

   - se tenderá a la implantación de masas heterogéneas e irregulares, en las que convivan distintos estratos.

   - la selección de especies buscará su integración en la serie de vegetación a la que pertenece la zona del proyecto, maximizando la probabilidad del éxito.

   - la distribución de especies, densidad y estructura de la nueva masa, se diseñará de forma que haga falta la menor intervención posible del hombre.

   - las técnicas de preparación del terreno alterarán al mínimo los perfiles y estructura del suelo, evitando la formación artificial de cauces.

   - todas las obras de reforestación preverán los cuidados del suelo y del vuelo arbóreo.

   - se promocionarán los correspondientes convenios para la cesión o compra de suelo reforestable con otras Administraciones.

   (17) El Tribunal Constitucional manifestó que los arts. 108 y 109 tienen carácter básico y son de aplicación directa en todo el término del Estado, pudiendo las CCAA (en uso de sus competencias de aprovechamientos hidráulicos) modular tipos y sanciones en el marco de las de la Ley, en atención a razones de oportunidad, que pueden variar según el territorio (Fundamento Jurídico 29 de la Sentencia 227/1998).

   (18) Art. 110, podrán ser obligados, dice la Ley; pero su lectura atenta al artículo 45 CE sólo admite una interpretación. Sólo cuando la restauración sea imposible por el infractor o ya esté restaurado podrá no ser obligado a restaurar.

   (19) Art. 3, pfo. 2: Se emprenderán un proceso de consulta y participación, en el que tomen parte las instancias gubernamentales pertinentes, las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales, a fin de dar orientación sobre una estrategia basada en la planificación flexible que permita una participación local máxima, de conformidad con el inciso (f) del párrafo 2 del artículo 10 de la Convención; y Art. 5.a) designarán órganos apropiados que se encarguen de la elaboración, coordinación y ejecución de su programa; b) hará participar a las poblaciones afectadas, incluidas las comunidades locales, en la elaboración coordinación y ejecución del programa mediante un proceso de consulta local, con la cooperación de las autoridades locales y las organizaciones no gubernamentales pertinentes; c) examinará el estado del medio ambiente en las zonas afectadas para evaluar las causas y consecuencias de la desertificación y determinar las zonas prioritarias de acción; d) evaluará, con la participación de las poblaciones afectadas, los programas ya aplicados y en curso de ejecución a fin de establecer una estrategia y determinar las actividades del programa de acción.

   Medio ambiente & Derecho

   Revista eléctronica de derecho ambiental

   Proyecto de Investigación SEC 2001-3160 "Régimen jurídico de los recursos

   naturales"