Prospectiva regional: Comprobación futura y validación de las estrategias de desarrollo
| Autor | James P. Gavigan y Fabiana Scapolo |
| Cargo | IPTS |
Los cinco artículos de este número especial del IPTS Report exploran, desde diferentes perspectivas, las oportunidades y retos relacionados con el uso de la prospectiva como una nueva e innovadora herramienta para informar y configurar la política y la planificación estratégica a nivel regional. En un número posterior se publicará otra serie de artículos sobre prospectiva regional que, por razones de espacio, no se han podido incluir en éste.
Este número especial ha sido motivado por el trabajo de la red denominada FOREN1 (Foresight for Regional Development Network, Prospectiva para redes de desarrollo regional, véase http://foren.jrc.es), compuesta por 26 organizaciones, y que trata de promover una mejor integración de los procesos prospectivos en la política de desarrollo y en la planificación estratégica regionales. Uno de los principales objetivos de FOREN consiste en preparar una Guía para quienes trabajan en prospectiva regional, que sea útil tanto para los profesionales del desarrollo regional como para los profesionales de la prospectiva. Un primer borrador de esta guía se presentará en la conferencia final de FOREN, que se celebrará en Dublín, el 13 de diciembre de 2001.
La "prospectiva" es un tipo de análisis estratégico que implica una combinación de procesos participativos de previsión del futuro y de construcción de imágenes, orientados hacia las decisiones y las acciones conjuntas de hoy. La naturaleza participativa de la prospectiva la hace, en principio, adecuada para las actividades de planificación regional y local, dado que la importancia del diálogo democrático aumenta al aumentar la proximidad y al disminuir la escala territorial. Sin embargo, aunque existen ejemplos de prospectiva regional bien establecidos en algunos países, y ciertas actividades experimentales en otros sitios, suele estar ausente en la mayoría de los niveles regionales y locales en la UE. Y, cuando está presente, su impacto limitado significa que puede pasar fácilmente inadvertida para una audiencia más amplia.
El interés suscitado por la prospectiva a nivel nacional, en las últimas décadas, ofrece una oportunidad para estimular una adopción mucho más amplia de los métodos prospectivos en la política y las estrategias, a otros niveles territoriales y de gobierno. En una época en la que está creciendo la necesidad de crear buenas instituciones y prácticas políticas a nivel regional, como resultado de las crecientes devoluciones, la prospectiva debería encontrar una acogida favorable en regiones y localidades donde hasta ahora ha sido poco conocida.
Sin embargo, es importante clarificar qué significa la prospectiva regional, cómo y cuándo se puede utilizar, y también demostrar que puede marcar la diferencia. La prospectiva regional no se propone desplazar a los procesos de planificación establecidos, sino añadirles nuevas dimensiones y valores, complementar lo que los actores regionales ya hacen y ofrecer caminos y medios para ensanchar sus horizontes, así como la legitimidad y la eficacia de las estrategias de base regional. En algunas regiones, ciertas actividades de planificación regional más tradicionales, que no contienen algunos de los elementos clave de la prospectiva, se han rebautizado erróneamente con el rótulo de "prospectiva". En otros casos, la prospectiva (por su acepción de prospectiva "nacional") se ha llegado a asociar a consideraciones distantes y abstractas, sólo relevantes para los problemas nacionales y mundiales, y se percibe como algo de poco valor desde una pespectiva regional.
Muchos problemas regionales (aunque no todos) son muy diferentes de los nacionales e internacionales. Además, el nivel de dependencia/autonomía, respecto a los niveles superiores del gobierno, es crucial para los actores regionales. Otro factor de complicación, en el caso de las regiones de la UE, es el alto grado de variabilidad de las estructuras de gobierno y de las condiciones socio-económicas básicas (niveles de desarrollo), tanto dentro de los países (por ejemplo, el norte frente al sur en Italia) como entre países (por ejemplo, considerable descentralización en Alemania y en España, frente a un grado de centralización relativamente alto en Francia).
Todos los artículos presuponen una comprensión mínima de los conceptos básicos: prospectiva, desarrollo regional, planificación y análisis político.2
Este número especial comienza con el artículo de Keenan et al., que se basa en los trabajos de FOREN y está destinado a quienes consideran la posibilidad de emprender algún tipo de actividad de prospectiva regional. En particular, presenta y discute un método para configurar un ejercicio de prospectiva regional. Goux-Baudiment discute, de modo más general, la relación entre los métodos de prospectiva regional y la necesidad de medir los impactos reales (directos e indirectos) de dicha prospectiva, al tiempo que subraya algunas de las dificultades. Ambos artículos utilizan una serie de ejemplos para ilustrar sus razonamientos.
El artículo de Jorgensen presenta y analiza un caso nuevo e interesante de prospectiva territorial, en el contexto de una región trans-fronteriza, que abarca partes de Suecia, Dinamarca y el norte de Alemania (el área del mar Báltico sudoccidental que aquí se denomina región STRING). Se trata de un magnífico ejemplo que demuestra cómo el proceso prospectivo puede dar grandes frutos en situaciones que parecerían prohibitivas, dada la complejidad de los actores institucionales y las administraciones implicados, las barreras lingüísticas, etc. Jorgensen subraya la necesidad de construir cuidadosamente la legitimidad democrática de las actividades prospectivas, a través de las instituciones político-administrativas existentes, y no tratar de crear nuevas estructuras para este fin.
El artículo de Capriati aborda el caso particular de la aplicación de la prospectiva a las regiones menos favorecidas. Defiende firmemente la prospectiva como medio para impulsar asociaciones de desarrollo local más potentes y estratégicas, con estrategias a largo plazo sostenibles, lo que no han logrado los métodos tradicionales.
El último artículo de Clar et al. presenta una visión de futuro sobre cómo se está desarrollando la escena política en la UE, especialmente en relación con la combinación de las políticas de investigación, de innovación y de desarrollo regional. El artículo subraya especialmente la importancia de movilizar a los actores y las acciones prospectivos de nivel regional, dentro de la familia de programas políticos de la UE. Éstos reflejan cada vez más la filosofía, amplia y participativa, de la coordinación abierta que es, en sí misma, uno de los hitos de la prospectiva.
Además de los mensajes y de las imágenes que suscita cada artículo, emergen una serie de puntos de vista más genéricos que conviene destacar, así como la forma en que se ven corroborados por los distintos artículos, sea explícita o implícitamente.
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La aparición de la prospectiva como una nueva vía para configurar el desarrollo político y estratégico es una respuesta inevitable a la creciente dificultad de tomar decisiones firmes y adecuadas, en medio de una incertidumbre creciente.
Este tema subyace en todos los artículos. El nuevo enfoque de coordinación abierta para la política de la UE, que se refleja en la Estrategia de Lisboa (Clar et al.) ha destacado la importancia de la prospectiva en relación con el Espacio Europeo de Investigación (ERA), lo que, a su vez, ha acentuado la importancia de las regiones y de las actividades de base regional para la consecución de los objetivos del ERA3. En el marco descrito por Keenan et al., y en los artículos de Goux-Baudiment y de Jorgensen se refleja el hecho de que la prospectiva regional puede ser útil para un abanico de temas políticos, que van desde los científicos a los técnicos, sectoriales, sociales y político-culturales. Sin embargo, a medida que aparece la prospectiva en sus diferentes aspectos, se plantea el reto de co-desarrollar métodos para medir el impacto de sus resultados y procesos y reconvertirlos en nuevos métodos mejorados (Goux-Baudiment).
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La filosofía y los métodos de la prospectiva son necesarios para la toma de decisiones y la planificación a todos los niveles territoriales, tanto en el sector público como en el privado.
El mensaje es especialmente relevante en relación con los sistemas productivos y de innovación locales, compuestos por empresas pequeñas y medianas (Capriati), donde los métodos tradicionales de formulación de estrategias colectivas se han mostrado insuficientes. Jorgensen demuestra cómo la prospectiva puede facilitar la formulación de estrategias territoriales, no sólo cuando existe una multiplicidad de autoridades públicas, sino también cuando se presenta la complicación añadida de diferentes nacionalidades, culturas e idiomas. Un próximo artículo de Hesina y Fromhold-Eisebith4 desarrollará más este mensaje, en relación con el urbanismo. También el artículo de Goux-Baudiment destaca este punto, subrayando que muchos profesionales de la prospectiva sostienen que el proceso en sí es, al menos, tan importante como el contenido, porque crea sinergias, asociaciones, redes e inteligencia colectiva orientada hacia el futuro.
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Como quiera que aún predomina el sistema de gobierno del estado-nación, no es sorprendente que la prospectiva haya florecido primero a ese nivel. Pero, a medida que comienza a moverse hacia arriba, hacia niveles supranacionales, y hacia abajo, hacia niveles subnacionales, es necesario, en cada momento, realizar importantes adaptaciones en cuanto a instrumentos, metodología y contenidos.
Hay otro mensaje genérico que subyace en todos los artículos. Desde una perspectiva política, lo reflejan explícitamente Clar et al. al señalar cómo la política y la estrategia regionales están cada vez más ligadas al nivel político de la UE de un modo bidireccional e interdependiente. Sin embargo, el relativo subdesarrollo de las instituciones regionales y su falta de uniformidad en Europa hace necesario adaptar los métodos de la prospectiva regional a las situaciones regionales concretas (Keenan et al., Goux-Baudiment). Éste es también un tema dominante en el trabajo emprendido por la red FOREN.
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La UE es un interesante "laboratorio regional", en lo que respecta a la variabilidad en todas las dimensiones clave que la prospectiva ha de considerar, por ejemplo, nivel de desarrollo económico, gobierno, estructura de la economía, historia de la planificación y del desarrollo regionales, capital social y normas socio-culturales, etc.
Ésta es otra de las consideraciones dominantes en FOREN, pero se refleja también en varios ejemplos de prospectiva regional, citados en los artículos (Keenan et al., Goux-Baudiment). La increíble variedad de situaciones regionales que se puede encontrar en Europa, junto con la variabilidad cultural y lingüística es, por una parte, una rica fuente de innovación para adoptar, adaptar e inventar nuevas prácticas prospectivas (el artículo de Jorgensen es un buen ejemplo, a este respecto). Por otra parte, plantea el reto y la complejidad del mutuo aprendizaje y la transferencia de las buenas prácticas, en el sentido de señalar qué aspectos son transferibles de una situación regional a otra, y cuáles no lo son.
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La prospectiva nacional no puede satisfacer los requisitos "nacionales" y "regionales" al mismo tiempo. Sin embargo, la prospectiva nacional puede ser, para la regional, una de las muchas aportaciones externas y viceversa.
Ésta es una de las premisas iniciales y de los razonamientos de la prospectiva regional que ha abordado ampliamente la red FOREN: subraya la necesidad de métodos específicos y de un enfoque a la medida (Keenan et al.). Dos de los artículos que se publicarán en el futuro también tratan explícitamente este tema, por ejemplo el de Miles y Keenan5 sobre la multiplicidad de medios para articular la prospectiva regional con la nacional. El otro artículo, de Palma6, se centra más concretamente en el papel que la prospectiva regional puede jugar en relación con las políticas nacionales de tecnología y competitividad.
Conclusión
Prospectiva es un término conveniente y sugerente para designar una tendencia real en los estudios de previsión, aplicados a la planificación política y estratégica. Su creciente importancia deriva de las necesidades reales y de los fracasos de los métodos más tradicionales. Es más un enfoque o una filosofía de actuación que una técnica específica. Uno de los conjuntos de prácticas más importantes de la prospectiva destaca los métodos interactivos y participativos de análisis y apoyo a las decisiones. Que el término subsista o desaparezca con el tiempo es independiente de los cambios que esta tendencia está produciendo en el modo de trabajar sobre estrategias de futuro. En último término, la prospectiva, las estrategias de futuro, o como quiera que lo llamemos, es un medio para conseguir un fin. Lo importante es que quienes participan en la configuración de la estrategia y de la política, a cualquier nivel territorial, tengan la mejor información posible y medios para prever las amenazas futuras y las oportunidades de que disponen. Si algo puede hacer la prospectiva es ayudar a imbuir en quienes toman las decisiones y en la sociedad en general y en los sistemas educativos, la inclinación y los medios para considerar el futuro con tanto cuidado como el pasado y el presente.
Por último, a medida que la prospectiva se mueve hacia el terreno del desarrollo regional, es probable que se desarrolle de muchas más maneras de lo que lo ha hecho a nivel nacional. Si es así, ello beneficiaría a todas las partes interesadas. Pero también parece probable que la relativa debilidad de las instituciones regionales, en comparación con las de ámbito nacional, exija un mayor nivel de apoyo para contribuir a desarrollar e incorporar los procesos prospectivos y para favorecer una disposición natural a considerar los puntos de vista a largo plazo, en la planificación regional y local.
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Notas
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FOREN y el tema de la prospectiva regional fueron comentados brevemente en un artículo anterior, titulado La prospectiva y la visión del desarrollo regional a largo plazo (James P. Gavigan y Fabiana Scapolo), The IPTS Report, nº 56, julio 2001 (http://www.jrc.es/pages/f-report.en.html).
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El artículo mencionado antes puede ayudar al lector a plantear el tema.
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COM (2000) 6 Hacia un Espacio Europeo de Investigación, enero 2000.
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Búsqueda de políticas de desarrollo urbano sensibles al tiempo y al espacio: el concepto ARCS sobre planificación prospectiva. Próxima publicación en el nº 61, febrero 2002, de The IPTS Report.
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Vuelta al hogar: cómo ligar la prospectiva nacional con la regional. Próxima publicación en el nº 61, febrero 2002, de The IPTS Report.
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Nuevos paradigmas tecnológicos y competitividad nacional: posibilidades de la prospectiva regional. Próxima publicación en el nº 61, febrero 2002, de The IPTS Report.
Contactos
James P. Gavigan, IPTS
Tel.: +34 95 448 83 19, fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: james.gavigan@jrc.es
Fabiana Scapolo, IPTS
Tel.: 34 95 448 82 91, fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: fabiana.scapolo@jrc.es
Sobre los autores
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James P. Gavigan es licenciado y doctor en Física por la Universidad de Dublín, Trinity College. Trabaja en el IPTS desde febrero de 1995 y actualmente está a cargo de las actividades relacionadas con la prospectiva del grupo Futuros, manteniendo las relaciones con las prospectivas nacionales y coordinando una red internacional de prospectiva regional. Otros trabajos recientes han sido su participación en paneles de expertos e informes sobre las nuevas prioridades temáticas de la investigación en Europa; conocimiento y aprendizaje; y tendencias demográficas y sociales. En el periodo 1990-1995 trabajó para el programa de tecnologías industriales de la DG de I+DT de la Comisión Europea, y anteriormente fue físico investigador en Francia y en Irlanda.
Fabiana Scapolo es miembro del equipo del proyecto Futuros del IPTS, en el que se ocupa de temas relacionados con la prospectiva. Posee el título de doctor en metodologías prospectivas y métodos de estudio de futuros del PREST, Universidad de Manchester (Reino Unido). También se graduó en ciencias políticas en la Universidad de Milán.
