Propuestas de reformas normativas para evitar los actuales efectos de la nulidad del planeamiento urbanístico

Autor:Felipe Iglesias González
Páginas:231-278
 
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CAPÍTULO VI
231
Felipe Iglesias González
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Primera propuesta: Separar el contenido norma-
tivo del resto del planeamiento urbanístico. 3. Segunda propuesta: La nulidad
de un plan general no debe provocar la nulidad en cascada del planeamiento
derivado. 4. Tercera propuesta: La nulidad del planeamiento no debería afectar
a los actos administrativos que se han aprobado en su aplicación. 5. Cuarta
propuesta: La nulidad de los proyectos de equidistribución no debería obli-
gar a tramitar una nueva reparcelación. 6. Quinta propuesta: En supuestos de
nulidad del planeamiento, el instrumento anulado debe mantener su ecacia
mientras se tramita un nuevo plan. 7. Sexta propuesta: Debe limitarse el plazo
temporal de ejercicio de la acción pública en el urbanismo.
1. Introducción
Resulta evidente que, en los últimos años, se ha producido una eclosión de
sentencias anulatorias de planes y actos con contenido urbanístico hasta el punto
Propuestas de reformas normativas
para evitar los actuales efectos de la
nulidad del planeamiento urbanístico*
* Este trabajo se ha escrito en el marco del Proyecto de Investigación «Nuevo Derecho Ur-
banístico: Simplicación, Sostenibilidad, Rehabilitación» (DER 2017-84387-P) nanciado
por la Agencia Estatal de Investigación.
NULIDAD DE PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE SENTENCIAS232
que algunos autores han armado la existencia de «una mancha de aceite que lo
colapsa todo»1 o de una nulidad «radiactiva»2 de los planes urbanísticos.
A continuación, se ofrecen algunas propuestas de reformas legislativas para
poner límite a esta situación y revertirla. Reprochar a la jurisprudencia la situación
actual conduce inevitablemente a la melancolía y habría que ponerse en el lugar
de un juez de lo contencioso-administrativo para entender que existe poco margen
de maniobra con la legislación vigente y la jurisprudencia precedente. Por ello que,
en nuestra opinión, sea indispensable plantear una reforma legislativa que permita
cambiar el rumbo y, razonablemente, debe ser el legislador estatal quien formule esta
reforma, puesto que no tendría sentido que, por ejemplo, la denición del contenido
normativo de los planes urbanísticos fuera diferente en función de los criterios de
cada Comunidad Autónoma. Aunque no puede dejar de reconocerse que no será
tarea sencilla a la vista de las jibarizadas competencias que la jurisprudencia consti-
tucional ha reconocido al poder normativo del Estado en materia de urbanismo, lo
cual debería provocar alguna reexión y es que, probablemente, la primera medida
pasaría porque el Tribunal Constitucional replanteara los criterios sostenidos en la
STC 61/1997, de 20 de marzo, y recondujera a un correcto entendimiento las com-
petencias estatales relativas, por ejemplo, a la regulación de las condiciones básicas
del derecho de propiedad y de las bases y planicación de la actividad económica3.
2. Primera propuesta: Separar el
contenido normativo del resto del
planeamiento urbanístico
De forma reiterada, la jurisprudencia de todos los órganos jurisdiccionales
viene asumiendo, normalmente de una forma acrítica, que los instrumentos de
1 GONZÁLEZ SANFIEL, A.M.: Límites a la declaración de nulidad del planeamiento, en
«El alcance de la invalidez de la Actuación administrativa. Actas del XII Congreso de la Aso-
ciación Española de Profesores de Derecho Administrativo», López Ramón y Villar Rojas
Coords., INAP, 2017, pág. 413.
2 RENAU FAUBELL, F.: La nulidad «radiactiva» de los planes urbanísticos por defectos en
el procedimiento de aprobación, noticias.jurídicas.com, entrada de 10 de marzo de 2016.
3 Una elocuente crítica a esta sentencia en MENÉNDEZ REXACH, A.: Las competencias
del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre el régimen del suelo: comentario crítico
de la STC de 20 de marzo de 1997, RDU, núm. 153 (1997), págs. 35 y ss.
CAPÍTULO VI | PROPUESTAS DE REFORMAS NORMATIVAS PARA EVITAR LOS ACTUALES EFECTOS DE LA NULIDAD … 233
Felipe Iglesias González
planeamiento tienen la consideración, en su conjunto, de disposición de carácter
general. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2013
(rec. núm. 1881/2014) arma4:
«Los Planes Generales de Ordenación Urbana, así como las Normas Subsidiarias
que hacen sus veces, tienen la naturaleza de disposiciones generales».
Aunque alguna Sentencia ha matizado el alcance de este carácter normativo,
por ejemplo, la STS de 17 de octubre de 1988 (Id Cendoj: 28079130011988104013),
ha armado:
«Ciertamente la armación de la naturaleza normativa de los Planes es suscepti-
ble de matizaciones en razón del heterogéneo contenido de aquéllos: como la doc-
trina ha indicado con acierto, el planeamiento engloba la actuación de dos potes-
tades distintas, una de auténtica naturaleza reglamentaria –normas relativas a
la utilización del suelo, etc.– y otra que se traduce en la ejecución de obras públicas
de urbanización –dirigida a la transformación material de la realidad, sin la cual
el Plan será un «dibujo muerto»–.
Pero esta complejidad del plan no evitaba su rotunda calicación como norma
jurídica; así, la STS de 20 de abril de 1990 (Id Cendoj: 28079130011990103451)
armó que
«los Planes Urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen –como
institución jurídica– la calicación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir de
normas jurídicas, y más precisamente, de normas con rango formal reglamentario,
constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema
normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley del Suelo,
particularizándola a supuestos espaciales concretos, de forma que los Planes están
subordinados a dicha Ley y no pueden rebasar los criterios mínimos inderogables
de su ordenación».
4 Otros rotundos ejemplos se encuentran en la STS de 24 de abril 1989 (Id Cendoj:
28079130011989101424), que arma: «(…) los planes urbanísticos tienen el carácter de autén-
ticas normas jurídicas, de normas reglamentarias en cuanto subordinadas a la Ley de la que traen
causa, las cuales se integran en el ordenamiento de acuerdo con criterios jerárquicos en razón de su
funcionalidad y ámbito territorial respectivo, de forma tal que el anterior no puede conculcar aquél
del que trae causa». O en la STS de 26 noviembre 2014 (rec. núm. 3433/2012), que concluye
que «el carácter normativo de los planes de urbanismo […], no ofrece hoy día la menor duda»

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