Las propuestas de reforma del impuesto sobre sociedades de la comisión de expertos

AutorJesús López Tello
CargoAbogado
Páginas21-43

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1. Introducción

El Gobierno de España, por Acuerdo de 5 julio de 2013, nombró una Comisión de Expertos («la Comisión») para la reforma del sistema tributario español. El resultado de los trabajos de la Comisión ha sido un informe, rubricado el 26 de febrero de 2014, que contiene 125 propuestas de reforma.

Pues bien, las propuestas numeradas 34 a 53 son propuestas de reforma del Impuesto sobre Sociedades, y ellas constituyen el objeto de este ar tícu lo. En nuestro estudio vamos a proceder a un análisis y comentario individual de cada una de esas 20 propuestas.

A tal efecto, y como herramienta de comparación, trataremos de incluir en lo pertinente referencia suficientemente detallada a las reflexiones o propuestas que sobre las mismas materias se hacen en el informe Mirrlees, llamado así por su presidente, el profesor James Mirrless, Premio Nobel de Economía.

El Institute for Fiscal Studies del Reino Unido, un centro privado e independiente de investigación económica, decidió hace más de tres décadas crear un comité para examinar la estructura y la reforma de la imposición directa en el Reino Unido. Su presidente fue el profesor Meade, también Premio Nobel de Economía, y el llamado informe Meade se publicó en 19781. Casi treinta años después, el Institute for Fiscal Studies consideró que había transcurrido tiempo suficiente para efectuar un análisis que permitiera «identificar las características de un buen sistema de impuestos para una economía abierta del siglo XXI y sugerir cómo el sistema impositivo británico, en particular, podría reformarse para aproximarse a ese ideal». El comité encargado de llevar a cabo el proyecto se constituyó en 2006 bajo la presidencia del profesor Mirrlees, y publicó sus trabajos en 2010 y 20112.

Ya tenemos dicho que la metodología que seguiremos en nuestro análisis va a ser la del comentario particular de cada una de las propuestas de la Comisión en materia de reforma del Impuesto sobre Sociedades. Esto no obstante, como en bastantes ocasiones se hará referencia a que tal o cual propuesta se hace por la Comisión en el marco de los objetivos de la reforma tributaria que por ella se plantea, constituye pórtico necesario de nuestro estudio el conocimiento de dichos objetivos.

Citando a la Comisión, los objetivos de la reforma tributaria que plantea son los siguientes:

En primer lugar y para cumplir estrictamente con el objetivo prioritario de conseguir la suficiencia y mantener la pauta prevista por el Gobierno de consolidación fiscal, que implica un fuerte compromiso con la reducción de los niveles relativos de gasto público y un mantenimiento de la presión fiscal, la

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Comisión ha elaborado una propuesta de reforma de efectos recaudatorios neutrales en cuanto a su impacto directo, es decir, sin tener en cuenta los efectos positivos sobre la producción y el empleo que se esperan de esa reforma. Pero confía plenamente en esos efectos positivos sobre la economía española y en los resultados recaudatorios que pronto tendrá la reforma como consecuencia de tales efectos.

En segundo término, la Comisión ha dirigido sus propuestas de reforma a recomponer las bases de todos los tributos, limitadas hoy por numerosas exenciones, bonificaciones y deducciones de toda clase que han reducido notablemente la elasticidad de los impuestos para seguir el crecimiento de la producción y que han dirigido sus posibles incentivos hacia objetivos equivocados y perturbadores de la eficiencia de la economía, influyendo muy negativamente sobre la producción y el empleo.

Además, la Comisión ha pretendido desplazar la carga tributaria desde la imposición directa hacia la indirecta, porque de esa forma pretende intensificar sus efectos positivos sobre la eficiencia, la capacidad de competir y el nivel de empleo de la economía española.

Finalmente, la Comisión ha pretendido que los ahorros recaudatorios que los planteamientos anteriores implican reviertan de inmediato sobre los contribuyentes españoles a través de rebajas sustanciales en las tarifas de los impuestos directos y, en su momento, de las cotizaciones sociales, como estímulo general y no discriminatorio para una mayor eficiencia económica y para el impulso de la producción y del empleo

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@2. Propuestas de reforma en la base del impuesto

@@2.1. Medidas contra el excesivo endeudamiento por motivos fiscales

Propuesta núm. 34:

Debería reformarse la actual legislación del Impuesto sobre Sociedades al objeto de:

(i) Establecer la deducibilidad fiscal sin limitación alguna de los gastos financieros netos si estos no superan la cifra de un millón de euros en cada ejercicio.

(ii) Si los gastos financieros netos superasen el límite anterior, deberían considerarse fiscalmente no deducible los correspondientes al exceso de endeudamiento de la entidad respecto al porcentaje sobre activos totales que se establezca por las normas del Impuesto.

(iii) Debería establecerse que el porcentaje sobre activos totales anterior iría disminuyendo desde un 65% hasta un 50%, a razón de un 3% cada año, al objeto impulsar una financiación equilibrada de las entidades respecto a sus recursos propios.

(iv) Deberían mantenerse respecto a estas normas las excepciones que ya existen en la norma vigente sobre limitación de gastos financieros, relativas a entidades de crédito y empresas de seguros.

La primera propuesta de reforma de la Comisión en el ámbito del Impuesto sobre Sociedades es una modificación del límite general a la deducibilidad fiscal de los gastos financieros contenido en el ar tícu lo 20 LIS, que viene a establecer que los gastos financieros netos —esto es, el exceso de gastos financieros respecto de los ingresos financieros— serán deducibles con el límite del 30% del beneficio operativo.

De introducción reciente en nuestro ordenamiento3, la «limitación en la deducibilidad de gastos financieros», encabezado actual del ar tícu lo 20 LIS, nació como sustituto de la norma de subcapitalización que constituía el contenido anterior de dicho ar tícu lo. La limitación ha sido objeto de mucho estudio y comentario4, y no nos vamos a detener en este momento en su análisis pormenorizado. Lo que nos interesa destacar ahora es que la llegada de la limitación a nuestro Impuesto sobre Sociedades supuso el tránsito desde una norma antiabuso muy específica, cuyo objetivo era corregir la erosión de la base imponible española derivada del endeudamiento excesivo y fuera de mercado de las filiales residentes respecto de sus grupos de sociedades no residentes —la norma de subcapitalización que constituía el contenido previo del ar tícu lo 20 LIS, a una norma general restrictiva de la deducibilidad de gastos financieros, desvinculada de la naturaleza del acreedor y ayuna de comparación con el mercado.

Así concebida, la limitación tiene sin duda un fundamento recaudatorio, pero como el basamento de medidas fiscales en la necesidad de suficiencia del

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sistema tributario para subvenir en el sostenimiento de las cargas públicas es políticamente incorrecto en nuestros días —la usual descalificación por «afán puramente recaudatorio»—, la limitación se ha pretendido incardinar en el debate de la neutralidad del Impuesto sobre Sociedades.

Hoy es corriente la afirmación de que el Impuesto sobre Sociedades tradicional no es neutral por cuanto grava más a las entidades que se financian mediante recursos propios que a aquellas otras que lo hacen con recursos ajenos, en la medida en que los intereses son fiscalmente deducibles y los dividendos no lo son. Aunque los intereses son de pago obligado y los dividendos no, ambos comparten la cualidad de ser la remuneración de los capitales empleados en la realización de actividades económicas. La neutralidad reclamaría un tratamiento análogo, en el Impuesto sobre Sociedades, de ambas remuneraciones5.

En este sentido, el informe Mirrlees señala que en casi todos los países de la OCDE la base imponible tradicional del Impuesto sobre Sociedades se corresponde con una medida de los beneficios de la sociedad en la que se han deducido los pagos de intereses y los costes imputados de depreciación de los activos. A partir de esta idea inicial, el informe Mirrlees analiza, en un apartado entero del capítulo que dedica al Impuesto sobre la Renta de las Sociedades, los problemas que plantea el cómputo de los beneficios gravables en un Impuesto sobre Sociedades tradicional6.

Su principal conclusión es que las propiedades del Impuesto sobre Sociedades tradicional provocan dos efectos. Uno es que, ceteris paribus, las empresas son inducidas a financiarse más con deuda y menos con fondos propios, generándose así un sesgo hacia la financiación con deuda, sesgo que aumenta con la tasa de inflación. El segundo efecto es que un Impuesto sobre Sociedades tradicional eleva el coste de capital, y ello se traduce en una menor inversión en la medida en que las empresas continúen financiándose con fondos propios.

El informe Mirrlees se detiene a continuación7 en las propuestas que se han hecho para reformar o reemplazar la base imponible tradicional del Impuesto sobre Sociedades de manera que se reduzcan o eliminen las distorsiones anteriores del comportamiento de las empresas.

La primera propuesta, que fue desarrollada en el informe Meade, sustituiría un impuesto basado en...

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