Propuestas de mejora del funcionamiento de las PIL en el marco del Subsistema Local Catalán
| Autor | José Luis Martínez-Alonso Camps - Tamyko Ysa Figueras |
| Páginas | 261-290 |
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A la hora de formular propuestas de mejora del funcionamiento de las PIL consideramos esencial tener plena constancia de las dimensiones cuantitativas y cualitativas de este fenómeno. Por otro lado, como tal fenómeno no puede disociarse o separarse del marco donde se desarrolla, es decir, del subsistema local y de su configuración en Cataluña. Congruentemente, por tanto, los puntos de partida son los siguientes:
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El marco donde se constituyen las PIL y despliegan sus actividades, el subsistema local catalán, está caracterizado de inicio por su multiplicidad, resultado de una configuración plural de entidades locales obligatorias (993 para ser exactos) y heterogéneas.
b) Las dimensiones cuantitativas del fenómeno de las PIL, con un número que rebasa el millar, y sobre todo la tasa o índice de crecimiento, superior al 10% en un periodo que no llega a dos años, constituyen indicadores alarmantes sobre las proporciones que ha adquirido y las que puede alcanzar a corto y medio plazo.
c) Desde el punto de vista cualitativo, el análisis jurídico y material efectuado revela un catálogo importante de problemas y dificultades para que las PIL funcionen correctamente, tanto si se consideran aisladamente, como si se consideran en relación con las administraciones matriz.
Algunos de estos problemas y dificultades pueden reducirse por medio de la aplicación de técnicas, como por ejemplo un adecuado diseño jurídico-formal de los estatutos, o con estrategias que optimicen la capacidad de los actores locales en los procesos decisionales, en términos de fluidez en la consecución y el mantenimiento del consenso y de planificación y exhaustividad en las determinaciones adoptadas en estos procesos.
De todos modos, desde la perspectiva de las posibilidades al alcance de las entidades locales que constituyen las PIL, encontraremos siempre un gru-
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po de dificultades y problemas inherentes a este fenómeno, derivados de lo que podríamos identificar como variables independientes. Estas variables, esencialmente, son dos. En primer término, los condicionamientos formales contenidos a la legislación, que, unas veces, por su detallismo y reglamentarismo excesivo, complican el proceso y, otras veces, por sus omisiones (por ejemplo, en relación con las potestades efectivas de las PIL), mantienen permanentemente dudas sobre sus virtualidades jurídicas. La segunda variable independiente está constituida por la complejidad inherente a todo el proceso de interrelación de organizaciones públicas, factor que si ya está presente en el caso en que una sola administración instituye la PIL (OA o SMP), adquiere unas dimensiones mayores en los supuestos de consorcios y mancomunidades.
Otro aspecto que no puede olvidarse es que la constitución de una nueva persona jurídica es una decisión organizativa costosa. Por una parte, toda PIL necesita y moviliza recursos personales, económicos y materiales, que son provistos por las entidades matriz. La minoración que para éstas supone su provisión, incrementada por los nuevos recursos que tengan que ser destinados como consecuencia de los compromisos que toda PIL asegura, constituyen consideraciones relevantes atendiendo a la situación de escasez de las haciendas locales. Por otra parte, también merecen tenerse en cuenta los aspectos de complejidad e, incluso, de complicación que en los procesos decisionales de las entidades locales territoriales introduce el fenómeno de las PIL. Es ésta una dimensión difícilmente mensurable, pero, a nuestro parecer, de importancia notable en relación con la implementación de las políticas públicas.
Las consideraciones anteriores convergen en una conclusión evidente: la necesidad de replantearse la funcionalidad de las PIL como soluciones organizativas para los problemas del subsistema local catalán.
Ello obliga, en primer término, a reconsiderar las razones que, en relación con necesidades concretas, acostumbran a aducirse para justificar la creación de las PIL. Y ello en un sentido doble: para contrastar hasta qué punto la PIL se corresponde con la razón concreta alegada, y para intentar averiguar si existen otras vías o mecanismos más idóneos que la PIL en relación con las necesidades planteadas. Esta segunda vertiente la desarrollaremos en el apartado siguiente (el 2, sobre alternativas a la creación de las PIL). La primera vertiente, en buena parte, la hemos tratado en el análisis de los dos epígrafes anteriores (III y IV), de manera que aquí consideramos suficiente efectuar una recapitulación en los términos que exponemos a continuación:
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Sobre las ventajas que, con vistas a agilizar la toma de decisiones, se derivan de la constitución de una PIL.
Inicialmente podría parecer que el hecho de trasladar la toma de decisio-
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nes de una entidad matriz a una dependiente y de dimensiones menores (OA o SMP) reduce las instancias de decisión. Sucede, sin embargo, que, con carácter general, esta impresión inicial tiene que matizarse bastante. Salvo los casos de las organizaciones locales de grandes dimensiones (que son muy pocas)193, tampoco las instancias decisorias son tantas en las entidades matriz. Además, y éste es un factor legal indisponible, una parte de los asuntos que tramita el OA requiere el pronunciamiento de los órganos de la administración matriz, razón por la cual nos encontramos con la paradoja de que, en estos casos, el proceso decisional no sólo no es más ágil, sino que se alar-ga. En los casos de consorcios y mancomunidades, en parte también se produce este efecto - en un número más reducido, es cierto-, pero aquí el proceso decisional presenta aspectos nuevos que tienden a hacerlo más complejo. Con remisión a las consideraciones que efectuaremos en el apartado 2 podemos anticipar que, teniendo siempre en cuenta la agilidad, constituyen alternativas a la creación de PIL las siguientes:
- al OA, la organización especial desconcentrada;
- a consorcios y mancomunidades, los convenios de colaboración y las comunidades de municipios.
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Sobre la especialización de la PIL.
El hecho de que la PIL se configure con el criterio de especialización es otra de las razones a las que se apela para justificar su creación. El reproche en este caso se centra en la consideración según la cual para conseguir la especialización no es imprescindible constituir a una nueva persona jurídica; eso mismo puede alcanzarse en el seno de la propia organización matriz (ya sea un servicio o un área). Por otro lado, la especialización en la prestación de servicios, en la ejecución, por tanto, no es determinante, por sí sola, de disfrutar de ventajas en cuanto a la toma de decisiones.
En tercer lugar, pretender configurar una organización pública sólo bajo el criterio de la especialización tiene un componente quimérico, por cuanto siempre será necesario llevar a término las tareas generales inherentes a la actuación pública, vinculadas con las garantías procedimentales de la contratación administrativa, la selección de personal, las relaciones jurídicas con los usuarios, etc.
Las alternativas a la creación de las PIL en relación con el criterio de especialización coincidirían con las dos anunciadas al final del subapartado anterior, y una tercera que se vincularía con la participación de representantes del sector y que comentamos en el apartado d).
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Sobre la cooperación permanente o estable entre entidades locales.
Que la cooperación y la colaboración entre entidades locales es una manifestación del consenso y que, como tal, constituye un mecanismo funcional para el subsistema local es una afirmación tan obvia que no necesita justificación. Cuestión diferente es que las características de permanencia o estabilidad de una relación de cooperación entre dos o más entes locales tengan que comportar, ineludiblemente, la creación de un consorcio o de una mancomunidad. Obviamente tampoco preconizamos una derivación hacia relaciones no formalizadas. Recordamos sencillamente que estas relaciones son perfectamente susceptibles de formalizarse, con las mismas características de estabilidad y de permanencia, por medio de convenios de colaboración o de constitución de comunidades de municipios, como veremos en el apartado 2.
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Sobre la incorporación de representantes del sector.
Los efectos que se derivan de poder contar con representantes cualificados del sector (de entidades, de usuarios, etc.) a la hora de tomar las decisiones públicas son, indudablemente, beneficiosos. Sin embargo, para alcanzar este objetivo, no es la única manera constituir a un consorcio con una o más entidades sin ánimo de lucro, ni crear un OA para incorporar en su órgano colegiado estos representantes. La legislación actual ofrece amplias posibilidades para crear órganos (no organismos, como lo son las PIL) de participación que no llevan aparejados los costes inherentes a una nueva persona jurídica, tales como los consejos asesores o sectoriales que veremos en el apartado 2.
En un orden diferente, el ejercicio de cuestionar la decisión organizativa que pasa por la creación de una PIL no debe reducirse a poner en duda las razones que pretenden justificar las organizaciones diferenciadas. También creemos que es oportuno recordar, muy sucintamente, los principios clásicos de las teorías sobre las organizaciones y la manera cómo fijan...
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