La Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo para combatir el terrorismo y reemplazar la Decisión Marco del Consejo 2002/475/JAI

AutorEnrique Agudo Fernández - Manuel Jaén Vallejo - Ángel Luis Perrino Pérez
Cargo del AutorMagistrado - Magistrado - Fiscal
Páginas81-100

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5.1. Cuestiones preliminares

El 28 de abril de 2015 la Comisión Europea presentó una Agenda Europea de Seguridad para el período 2015-2020, con el objetivo de apoyar la cooperación de los Estados Miembros en la lucha contra las amenazas a la seguridad y redoblar los esfuerzos comunes contra el terrorismo, la delincuencia organizada internacional, y la ciberdelincuencia, estableciendo instrumentos y medidas concretas tendentes a garantizar la seguridad y abordar de forma más eficaz el combate contra estas amenazas.

En el mes de diciembre de 2015 y como parte integrante de esta Agenda Europea de Seguridad, la Comisión Europea adoptó un paquete de medidas destinadas a intensificar la lucha contra el terrorismo y el tráfico ilegal de armas de fuego y explosivos. El paquete consta de dos elementos principales:

- una propuesta de Directiva sobre el terrorismo, que reforzará el arsenal de la Unión Europea (UE) para prevenir ataques terroristas;

- y un plan de acción para intensificar la lucha contra delincuentes y terroristas que tienen acceso y utilizan armas y explosivos, mediante la intensificación de los controles de posesión e importación ilícitas en la UE.

Las medidas presentadas en el mes de diciembre de 2015 son la respuesta de la UE a los atentados terroristas cometidos en París el 13 de noviembre de 2015, que pusieron de manifiesto una vez más la necesidad

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de intensificar la lucha común contra el terrorismo y contra el tráfico ilegal de armas de fuego y explosivos adoptando medidas concretas.

Centrándonos en la propuesta de Directiva, con ella se pretende revisar el marco jurídico vigente de la UE sobre la tipificación de los delitos ligados a actividades terroristas (básicamente la Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo 2002/475/JAI), implementando en el Derecho de la UE obligaciones internacionales semejantes a las establecidas en las disposiciones de la Resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre los combatientes terroristas extranjeros, en el recientemente adoptado Protocolo Adicional al Convenio del Consejo de Europa para la Prevención del Terrorismo (CETS 196), así como en las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera sobre la Financiación del Terrorismo (GAFI).

5.2. Antecedentes de la propuesta de Directiva

5.2.1. La Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo (2002/475/JAI)

Tomando como punto de partida los valores universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en los que se basa la Unión Europea, y considerando el terrorismo como una grave amenaza para la democracia, para el libre ejercicio de los derechos humanos y para el desarrollo económico y social, el Consejo de la Unión Europea adoptó el 13 de junio de 2002 la Decisión Marco 2002/475/JAI, a la que se hizo referencia más arriba y que se constituyó como la base de la política antiterrorista europea. Con ella se pretendían alcanzar los siguientes objetivos:

- Realizar una aproximación de la definición de los delitos de terrorismo en los Estados miembros, incluidos los delitos relativos a los grupos terroristas.

- Tipificar delitos y disponer penas y sanciones acordes con la gravedad de estos delitos para las personas físicas y jurídicas que los cometan o sean responsables de los mismos.

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- Establecer normas sobre competencia para garantizar que puedan emprenderse acciones judiciales eficaces contra cualquier delito de terrorismo.

- Adoptar medidas específicas para la protección, asistencia y apoyo de las víctimas del terrorismo.

La Decisión Marco 2002/475/JAI tiene un total de 13 artículos en los que se incluye una definición de delito terrorista (art. 1) y de grupo terrorista (art. 2), recogiendo además disposiciones sobre determinados delitos vinculados con actividades terroristas tales como el robo, el chantaje, o la falsificación de documentos (art. 3), así como reglas específicas en materia de inducción, complicidad, tentativa (art. 4), penas a imponer (art. 5) y circunstancias atenuantes (art. 6). Asimismo, se contempla la responsabilidad penal de las personas jurídicas por estos delitos (arts. 7 y 8).

En el art. 9 de la Decisión Marco se recogen reglas sobre jurisdicción y competencia, y en el art.10 se hace referencia a la protección y asistencia de las víctimas del terrorismo. Finalmente, en los arts. 11 a 13 se regula la aplicación de la Decisión Marco (art. 11), incluyendo referencias al marco territorial que incluye Gibraltar (art. 12) así como a la entrada en vigor (22/06/2002).

Posteriormente el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión Marco 2008/919/JAI de 28 de noviembre de 2008, que modificó la Decisión Marco del Consejo 2002/475/JAI sobre la lucha contra el terrorismo. Esta modificación se justificó en el rápido crecimiento de la amenaza terrorista entre los años 2002 y 2008, con cambios en el modus operandi de los terroristas y sus partidarios, incluida la sustitución de grupos estructurados y jerárquicos por grupos semiautónomos ligados entre ellos con flexibilidad que forman redes internacionales y recurren cada vez más a las nuevas tecnologías, en especial Internet.

En particular, la modificación operada en el año 2008 afecta al art. 3 de la decisión Marco 2002/745/JAI sobre delitos ligados a actividades terroristas, incluyendo ahora entre las conductas prohibidas la "provocación a la comisión de un delito de terrorismo", la "captación de terroristas" y el "adiestramiento de terroristas" (además del robo, chantaje y falsificación de documentos con fines terroristas ya incluidos en el año 2002). Igualmente se modifica el art. 4 de la decisión Marco 2002/745/JAI, sobre complicidad, inducción y tentativa, am-

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pliando su radio de acción a las nuevas conductas delictivas a las que se ha hecho mención anteriormente. Finalmente, se contiene una disposición general sobre libertad de expresión (art. 2), otra sobre aplicación de la Decisión Marco (art. 3), y un último artículo (art. 4) en el que se hace referencia a la entrada en vigor (09/12/2008).

5.2.2. Las Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

La Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (RCSNU) 2178/2014 sobre las amenazas a la paz y la seguridad inter-nacionales causadas por actos terroristas, aprobada el 24 de septiembre de 2014 (a la que también se hizo referencia más arriba), contiene un catálogo de medidas para combatir el fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros. En particular, en el apartado 6º de la citada Resolución se insta a los Estados Miembros de las Naciones Unidas a que se cercioren de que sus leyes y otros instrumentos legislativos internos tipifiquen como delitos graves las siguientes conductas:

- el viaje o la tentativa de viaje a un tercer país con el propósito de colaborar en la comisión de actos terroristas o proporcionar o recibir adiestramiento;

- financiación de tales viajes;

- y la organización o facilitación de dichos viajes.

Asimismo, en esta Resolución el Consejo de Seguridad reafirmó la obligación por parte de todos los Estados de cumplir el Derecho internacional de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo, recalcando que el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho son esenciales para el éxito de dicha lucha. Asimismo, el Consejo de Seguridad hace notar que el incumplimiento de los derechos humanos y de otras obligaciones internacionales contribuye al aumento de la radicalización y hace que cobre fuerza la sensación de impunidad.

La misma RCSNU 2178 (2014) hace también hincapié en la necesidad de que los Estados logren la cooperación de las comunidades locales y los agentes no gubernamentales en la formulación de estrategias para contrarrestar la retórica del extremismo violento que pueda inducir a la comisión de actos terroristas, abordando las con-

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diciones que propicien la propagación del extremismo violento que puede conducir al terrorismo, y adoptando enfoques específicos para combatir la captación de personas para este tipo de extremismo violento promoviendo la inclusión y la cohesión sociales.

Finalmente, en el marco de la lucha contra el terrorismo deben tomarse también en consideración otras Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (RCSNU 2199/2015, 2249/2015, 2253/2015 y 2255/2015) a las que ya se hizo referencia anteriormente71.

5.2.3. El Protocolo Adicional al Convenio del Consejo de Europa para la Prevención del Terrorismo

Como consecuencia de las negociaciones entabladas a principios de 2015, en el mes de mayo de ese mismo año se aprobó un Protocolo Adicional del Convenio del Consejo de Europa para la prevención del terrorismo (CETS 196). En dicho Protocolo Adicional se contienen determinadas disposiciones de Derecho penal establecidas a partir del contenido de la RCSNU 2178 (2014), y en particular de lo dispuesto en su apartado sexto.

El Protocolo Adicional complementa el Convenio del Consejo de Europa (CETS 196), que ya exige la tipificación de determinados delitos de terrorismo, requiriendo la tipificación penal de las siguientes conductas:

- participar en una asociación o grupo con fines terroristas (art. 2);

- recibir adiestramiento con fines terroristas (art. 3);

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- viajar o intentar viajar al extranjero con fines terroristas (art. 4); ? aportar o recaudar fondos para tales viajes (art. 5);

- y organizar o facilitar de otro modo dichos viajes (art. 6). Además de lo anterior, en su art. 7 se obliga a los firmantes (Partes) a reforzar los intercambios de información entre ellos.

Tal y como hizo la RCSNU 2178 (2014), el Protocolo Adicional reafirma la...

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