La problemática de los tributos propios y cedidos. Evolución hacia los tributos compartidos
III LA PROBLEMÁTICA DE LOS TRIBUTOS PROPIOS Y CEDIDOS. EVOLUCIÓN HACIA LOS TRIBUTOS COMPARTIDOS
Miguel Pérez de Ayala Becerril
Francisco Cañal García
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Introducción
Antes de proceder a analizar si el nuevo sistema de financiación autonómica debiera introducir alguna reforma con relación a los tributos propios, debemos estudiar si la situación actual, limitada a este contexto, contiene fallos y problemas, y, si es así, analizar, aunque sea brevemente, cuáles son las consecuencias de éstos, para poder así, concluir en la necesidad de la reforma.
Pues bien, actualmente, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas creen tributos propios, posibilidad que aparece reconocida en la Constitución Española en el artículo 157.1.b), se encuentra muy cercenada, tanto jurídica como fácticamente, lo que no obsta a que, como consecuencia de ello, muchas de las Comunidades hayan intentado escapar de estas limitaciones mediante figuras tributarias presuntamente extrafiscales con elementos claramente fiscales. En efecto, es cierto, y ello debido a la competencia legislativa que tienen las Comunidades Autónomas, que éstas han asumido una potestad tributaria que les permite elaborar sus propios tributos, potestad que, tal y como fue concebida por la Constitución Española (art. 133) debía quedar limitada por ésta y por las leyes de desarrollo. Trasladando esto al campo de los tributos propios, resulta que, entonces, las CC.AA. pueden establecer los tributos propios, siempre dentro de las materias que les son propias según los Estatutos de Autonomía, con los límites impuestos por la normativa.
Y estos límites, básicamente, y actualmente, vienen marcados por la propia Constitución, y por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. Y sin embargo, el desarrollo, o más bien, las consecuencias que se han derivado de cada uno de ellos han sido muy diferentes. Así, parece claro que los límites de solidaridad, coordinación, territorialidad, etc., han sido, en mayor o menor medida, respetados por todas las Comunidades Autónomas que han ejercido esta potestad tributaria. Sin embargo, otros límites que se configuraron como consecuencia o desarrollo de los citados anteriormente, son los que han llevado a la existencia de grandes problemas. Así, los límites que actualmente establece el artículo 6.2 y 6.3 LOFCA han sido burlados, en muchas ocasiones, con figuras presuntamente legítimas pero que, en definitiva, no son sino auténticos tributos fiscales (todo ello, mediante la técnica de alteración de la finalidad de los elementos que componen el propio tributo).
En fin, podemos entender, como ya se ha hecho en este proyecto de investigación, que la potestad de crear tributos propios por las Comunidades Autónomas se encuentra, jurídicamente, y nos atreveríamos a decir que fácticamente, subordinada, y no coordinada, a la potestad tributaria estatal (incluso alguien podría entender que también lo estaría, por juego del art. 6.3 LOFCA, a la potestad municipal, aspecto que creemos irrelevante desde el momento en que esta potestad municipal ha sido concedida por el Estado, por la LRHL). Y fíjese que nos estamos limitando a hablar, por ahora, de la potestad de crear tributos propios, y no, en un primer momento, nos referimos a los tributos cedidos (lo que así mismo se ha calificado de ejercicio, que no titularidad, compartida).
Pues bien, como decimos, esta potestad tributaria autonómica, por mor de esta subordinación, queda actualmente limitada a algo residual; y la cuestión primaria y básica de la que debemos partir es si es necesario hacer que la situación cambie y extenderla más allá de la situación actual, de tal manera que los tributos propios jueguen un papel más importante en la financiación autonómica. Si es así, entonces debemos modificar el marco jurídico actual, en el que, ya lo hemos dicho, la viabilidad de los tributos propios es algo puramente residual y, como consecuencia, hace que los propios entes autonómicos intenten burlar estos límites mediante figuras tributarias que bordean, cuando no transigen, el marco establecido para ello.
Ahora bien, ¿en que puede consistir esta reestructuración del marco en el que se desarrollan los tributos propios?; es decir, es necesario determinar hasta dónde debe alcanzar esa reforma, y, sobre todo, si es posible iniciar la vía que estamos intentando apuntalar (decimos esto porque realmente partimos de la situación actual, casi nula).
Algún autor (Albiñana y Villar Ezcurra) entiende que para darle juego a los tributos propios de las CC.AA., es necesario reorganizar el techo competencial, el reparto de competencias, de las CC.AA. fijado por la propia CE; si esto es así, ya nos encontramos entonces con un primer obstáculo serio, puesto que, aun siendo posible, en su caso, realizarlo, ya la tarea jurídica y sobre todo política necesaria para ello puede ser mucho más costosa (la reforma del Título VIII de la CE).
Pues bien, no pensamos que sea necesario llegar a esta conclusión, y vamos a intentar demostrar porqué. Realmente, para entender que es de verdad necesario reformar el reparto de las competencias, debemos acudir a los artículos 148 y 149 CE; y así, el artículo 149.1.14 atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «Hacienda General y Deuda del Estado». Ello pudo llevar a entender en su momento que con esta mención se estaba vedando toda actuación autonómica que no fuese por delegación expresa del Estado (lo que dista mucho de la interpretación predominante, que limita esta mención a un respeto a la legislación estatal). Esta primera interpretación fue cortada de raíz por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 14/1986 (se trataba de un recurso contra la Ley Reguladora de la Hacienda General del País Vasco) en la que expresamente se refería a esta cuestión, en el que el Abogado del Estado mantenía la reserva absoluta del Estado, en base a los preceptos constitucionales, de la competencia normativa general en materia de Hacienda (y no, en contraposición, de la Hacienda Estatal). Pues bien, como decíamos, el TC entiende que «del espíritu de su conjunto normativo (de la CE) se desprende que la organización de su Hacienda es no tanto una competencia que se reconoce a las Comunidades Autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la organización autónoma».
Por ello, entendemos, como hacen muchos otros autores, que sí podemos hablar de una Hacienda regional o una Hacienda privativa de cada Comunidad Autónoma (Alonso González que se basa en el 149.3 para entender que se permita que las propias CC.AA. puedan regular todas las materias no expresamente atribuidas la Estado); ahora bien, siempre respetando los límites legales y, sobre todo, la legislación estatal, de forma que dicho poder autonómico no interfiera con la legislación del Estado (PÉREZ DE AYALA, MARTÍN QUERALT).
Dado, pues, el primer paso, y por tanto admitida la posibilidad de una reestructuración del poder tributario propio de las CC.AA. dentro del marco competencial general establecido por la CE en sus artículos 148 y 149, podemos adentrarnos en una segunda fase, fase que viene marcada por la existencia, ya sí, de unos límites constitucionales y legales, estatales en fin, dentro de los que debe moverse esta potestad tributaria.
Sin necesidad de adentrarnos ampliamente en un terreno muy conocido, estos límites podríamos dividirlos en dos grupos: los límites que hacen referencia a lo que podríamos denominar los principios de la imposición autonómica, fijados en la Constitución Española, y los límites marcados por el posterior desarrollo legislativo que de los anteriores se hace, de manera que es necesario que exista una ley estatal que los establezca para deducir su existencia.
Dentro de los primeros, claro está, nos encontramos con el principio de solidaridad (art. 138 CE, que afecta más al Estado, como garante de la no ruptura de ese equilibrio económico Comunidades-Estado), principio de coordinación (art. 2 LOFCA, dirigido a evitar disfunciones o privilegios entre las CC.AA. o con el Estado, lo que se plasma, este sí, en el desarrollo del antes citado art. 148.1.14 CE), principio de territorialidad (art. 157.2 CE, desarrollado por el art. 9 LOFCA), principio de igualdad (consecuencia del principio de coordinación) y principio de libre circulación [art. 139 CE, art. 9.c) LOFCA y normativa UE]; dentro de los segundos, entendemos que el más claro, y que algún autor ha entendido como consecuencia del principio de coordinación (Pérez de Ayala), es el principio de prohibición de doble imposición, regulado en los artículos 6.2 y 6.3 LOFCA, que se materializa en una subordinación absoluta (dependiendo del significado que se le dé a los términos legales) a la normativa estatal y a la normativa local (que, en definitiva, es la LRHL, estatal), entendiendo en todo caso que ambos límites juegan no sólo para los tributos con fines eminentemente fiscales, sino para los no-fiscales (Checa González).
Pues bien, siguiendo con el criterio anterior, entendemos que sólo podríamos incidir en la vía de los tributos propios siempre que no fuese necesario reformar los principios constitucionales (coste jurídico y político antes referido) y por tanto bastase para ello con incidir en la reforma de las leyes estatales que en mayor o menor medida desarrollan estos principios con una más o menos afortunada redacción. Es decir, entendemos que no se puede violar el principio de coordinación o neutralidad como tal regulado en la CE; pero quizás sea posible reformar el desarrollo legislativo que de él se ha realizado en la LOFCA, fijando otros términos de desarrollo dentro de los que pudieran moverse los tributos propios, y, por tanto, el poder tributario de las Comunidades Autónomas. Es decir, lo que estamos preconizando en este momento es que entendemos sería perfectamente posible que no se reformase ningún título competencial establecido por la CE, sino únicamente el más o menos desafortunado desarrollo que de él, y de algún...
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