La propiedad de la tierra en los Textos Constitucionales
| Autor | Francisco Corral Dueñas |
| Páginas | 391-436 |
La veterana expresión «reforma agraria», concebida como simple reparto de tierras en favor de quienes la trabajan, ha quedado desfasada por la aparición de otros problemas no menos importantes que han venido a desplazarla poco a poco. Ya no se trata sólo de trocear grandes fincas, sino también de recomponer las explotaciones integradas por minifundios, dotarlas de capital y técnica, realizar obras de infraestructura y transformaciones que hagan mejorar su producción, promocionar socialmente a los agricultores, dar nuevos enfoques a la empresa y tantos otros aspectos que suponen no sólo una elemental reforma, sino un auténtico desarrollo que eleve el nivel de vida campesino.
En un interesante ciclo sobre la propiedad y la distribución de la tierra en España, uno de los conferenciantes 1, sorprendiendo al auditorio porque había sido presentado como «hombre de izquierdas», afirmó que los principios ideológicos en los que se han basado hasta ahora los defensores de las reformas agrarias, han caído inexorablemente en la actualidad ante unas realidades que los han dejado sin sentido. Tras argumentar que respecto a la reforma sólo subsistía como válida la razón ética de aminorar las diferencias sociales en el campo, opinaba que en lo económico resucitar el tema era algo así como alancear moros muertos, pues se ha conseguido fomentar la producción por medios muy distintos a los que se pensaba en una visión ideológica del mundo. Por eso, concluía, es opinión general que la reforma agraria no puede quedar reducida a un simple problema de reparto y propiedad, sino que supone algo mucho más amplio, tendente a mantener la verdadera naturaleza de la actividad agraria.
La tesis de la enorme complejidad, social y política, que llevan consigo los diversos procesos reformadores del suelo la hemos visto confirmada en un libro de JEAN LE Coz, profesor de la Universidad de Montpellier 2, que contiene una completa exposición panorámica de las reformas agrarias por todo el mundo. Aquí se pueden estudiar las diversas situaciones, modelos y soluciones que se han propuesto en distintos países en el intento de adecuar las estructuras de producción agraria a las ideas políticas en ellos imperantes, de acuerdo con su respectivo entorno socio-económico.
Para estudiar el fenómeno se puede arrancar, en un sintético recorrido histórico, desde la sublevación o revolución popular hasta la actual estrategia del desarrollo, contemplando las tensiones rurales en tres grandes etapas agrarias: la precapitalista, caracterizada por una débil capacidad de producción típica de la organización feudal del poder; la capitalista o de economía liberal, que utiliza medios técnicos para aumentar los rendimientos, basándose en la potenciación de los derechos dominicales, y la época agrocientífica, que presenta un desfase entre las técnicas de producción y la planificación de la economía agraria y que da lugar a diversas estructuras en el mundo liberal y en el socialista.
Aunque se suelen citar como precedentes el reparto de tierras pretendido en Roma por Tiberio Graco y las confiscaciones de bienes de la Revolución Francesa, la idea de la reforma agraria en su sentido propio llega a su completo significado en pleno siglo xx, coincidiendo la revolución rusa de 1917 con la violenta agitación agraria de México, donde los hombres de Zapata y Pancho Villa se alzaron contra el sistema de plantaciones que beneficiaba al gran capitalismo. Una generación después, tras la victoria castrista, se llevó a cabo en el Caribe la alianza entre el pensamiento marxista y la revuelta del campesinado, endémica en Iberoamérica.
Para hacer frente a la movilización campesina acaudillada por Che Guevara, se decidió un auténtico cambio táctico: sacrificar a los grandes propietarios para disminuir tensiones y evitar que estas sublevaciones populares adquiriesen mayor amplitud. La Organización para la Alimentación y Agricultura (FAO) ha recomendado que se suministre a los países que lo soliciten, dentro de sus programas respectivos, la asistencia necesaria para la planificación y la aplicación de medidas de reforma agraria; tal asistencia deben prestarla los países evolucionados.
Dos acontecimientos de gran alcance se han producido durante este intervalo para la difusión de las reformas agrarias en el mundo: la descolonización y la creación de la FAO. Recuperadas las tierras de los colonizadores, los nuevos gobiernos son incapaces de resolver sus problemas agrarios, de los que depende nada menos que la alimentación de sus poblaciones, y entonces han tenido que intervenir los órganos internacionales. Bajo el patrocinio de la FAO se celebró en 1951 la primera conferencia sobre régimen territorial, el tratado de Punta del Este de 1961 y la conferencia mundial de la reforma agraria en Roma en 1966 y otra en noviembre de 1979.
Estamos, por tanto, ante dos políticas de reforma agraria o del desarrollo: una de ellas revolucionaria, basada en la cólera milenaria de los campesinos, a que acudió Che Guevara; la otra es reformista, depositando su confianza en los agrónomos, sociólogos y planificadores y en la sensatez de los gobiernos.
Ante el peligro de un descenso en la producción, si se altera gravemente la estructura territorial, se ha opuesto a la «revolución roja» la llamada «revolución verde», que tiene un carácter puramente técnico. Pero, en realidad, no puede existir una revolución técnica a secas sin alterar la sociedad agraria. Y los principios en que se fundamentan una y otra proceden del enfrentamiento de ideologías más que de una problemática universal.
Si a estas alturas se dijese que la propiedad es una institución privada, económica y jurídica, de la cual deben preocuparse tan sólo los civilistas o economistas, pero sin interesar para nada al Derecho Público, la afirmación sería tan anacrónica como carente por completo de base.
En primer lugar, porque las relaciones entre el Derecho Público y el Privado es una cuestión tan superada por lo menos como la célebre polémica sobre el sexo de los ángeles; ya no se propugnan distinciones tajantes, sino que prevalece la idea de una interrelación entre sus diversas facetas para comprender de un modo armónico los entramados normativos y científicos que componen el mundo total del Derecho. La propiedad podrá ser un derecho privado en cuanto que forma parte de la esfera patrimonial del individuo y es el medio que nos permite conseguir los bienes necesarios para nuestra vida; en este aspecto, su regulación corresponderá al Derecho Civil.
Pero la base de los derechos patrimoniales es el sustento de la organización familiar, y si ella es la piedra angular de la estructura del Estado, a éste corresponderá en último término regular la institución, señalando las normas precisas, tanto privadas como de interés público, que armonicen todas sus facetas.
Otro aspecto decisivo que abona su configuración pública y su tratamiento constitucional es la evidente evolución desde la idea del dominio individualista, inconmovible y quiritario del Derecho Romano y su consideración como derecho sagrado e inviolable por la francesa Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 hasta la idea actual. En efecto, las Constituciones modernas, incluso algunas capitalistas, enfocan el sentido social de la propiedad marcando sus limitaciones y deberes, y no digamos nada de las de los países comunistas, que pretenden nada menos que la abolición del dominio privado como tal derecho individual.
Por último, la economía ya no se puede dejar libremente al «laissez faire, laissez passer» de los tiempos liberales, que algunos consideraron «felices», pero estaban llenos de injusticias sociales e irritantes desigualdades.
Para muchos, por no decir todos los Estados actuales, atender al aspecto dinámico de la producción y la renta se considera cuestión no sólo conveniente, sino absolutamente necesaria; por ello, la nacionalización, la intervención directa o al menos la planificación de la riqueza, en sus diversos grados según los sistemas políticos, son fenómenos casi generales e irreversibles que se contemplan sin excepción en los textos políticos contemporáneos 3.
He aquí cómo, desde aquellas primeras constituciones que se limitaban a declarar a bombo y platillo unos derechos, más bien políticos, con tonos altisonantes y a regular, todo lo más, las relaciones entre los clásicos poderes, legislativo, judicial y ejecutivo, con el «pueblo soberano», se ha pasado a los muy diferentes textos políticos fundamentales de la actualidad.
En éstos también hay -¿cómo podría faltar?- una lista de derechos y garantías protectores del individuo y la ordenación de los órganos estatales y sus funciones respectivas. Pero al lado, y adquiriendo cada vez mayor importancia, se regulan aspectos sociales y económicos cuyo contenido era impensable en épocas pretéritas y en los que queda reflejado con la posible nitidez la ideología política que haya presidido la redacción constitucional.
No hace falta decir que la institución sobre la que se centran las más controvertidas opiniones políticas, por su importancia económica y social, es precisamente la propiedad, y en especial la del suelo, base de los alimentos y de la vivienda, las dos necesidades fundamentales para la vida, dando lugar a las modalidades de la propiedad rústica y urbana. Curiosamente, aunque no por puro capricho, es la agricultura...
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