La propiedad de la red
| Autor | Rafael Caballero Sánchez |
| Páginas | 248-330 |
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Antes de ahondar en el concreto contenido del derecho de propiedad sobre las redes parece oportuno aclarar que este tipo de infraestructuras suelen or ganizarse en dos niveles, para poder dar servicio de modo eficiente a toda la demanda de consumidores dependientes de la red, que suele ser muy dispersa y atomizada. Esta distinción comportará algunas consecuencias en cuanto al régimen jurídico a aplicar , como se destacará más tarde. Como toda estructura arborescente, las redes disponen de un tramo troncal o principal -la red de transporte mayorista-, que suele tener carácter unitario y alta capacidad de transmisión. A partir de ella, se organizan ramificaciones secundarias de carácter regional o local, que son las que llegan capilarmente a los consumidores o usuarios finales de los servicios, cuya capacidad está más adaptada al nivel de consumo de aquéllos. En principio, las redes secundarias de distribución no se comunican entre sí, sino a través de la red de transporte que las abastece5.
Esta distinción es inequívoca en las infraestructuras ener géticas. Son de transporte las redes eléctricas de alta y media tensión, la red básica de gasoductos y las redes de transporte secundario de gas (que se describieron con cierto detalle en la segunda parte). También se puede agregar el caso de la red de ferrocarriles de largo recorrido, de las nuevas líneas de alta velocidad y de los oleoductos, con la singu-
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laridad en este último caso de que la infraestructura no se complementa con redes físicas menores de distribución (sólo consta de una red mayorista).
En el caso de las telecomunicaciones, pueden considerarse redes de distribución las que contactan a cada usuario con la centralita analógica o digital más cercana, que orienta o reconduce la comunicación hacia su destino. Ese bucle local -denominado en la LGT red de acceso6 y conocido en el argot del sector como last mile- es una red básica para las telecomunicaciones, construida y explotada hasta 1998 en régimen de monopolio, y es la más difícil de duplicar con una cobertura similar por la cantidad de obras, instalaciones e inversión que requiere. La obligación de instalar esas líneas de acceso y el actual sistema de tarifas hace que en ciertos supuestos sea deficitaria su explotación, lo que da lugar al llamado déficit de acceso, que recae de momento sobre Telefónica, en cuanto operador dominante que soporta el peso del servicio universal de telecomunicaciones (DT 2.ª de la LGT de 2003).
También son redes secundarias las líneas de ferrocarril de cercanías que suelen organizarse en torno a las grandes aglomeraciones urbanas. En realidad, en el caso del ferrocarril, las redes de larga y de corta distancia constituyen sistemas distintos de transporte (aunque sus circuitos sean parcialmente coincidentes en algunos tramos y compartan algunas estaciones, lo cual exige coordinar la circulación), en el sentido de que funcionan de forma independiente, utilizando trenes de distintas características y respondiendo a necesidades distintas de los viajeros.
La distinción entre los dos niveles de red tiene sus consecuencias. En primer lugar, las redes principales o de transporte, al tener carácter unitario, suelen ser propiedad de una sola empresa, con lo que se acentúa si cabe su configuración monopólica o de barrera natural de entrada a un mercado. Además, su dimensión nacional hace que su regulación y autorización sean competencia del Estado. Por el contrario, lo normal será que las redes de distribución carezcan de ese interés supracomunitario, de forma que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias reguladoras y de autorización de las instalaciones. Su dimensión territorial más circunscrita permite que su titularidad pueda estar más fragmentada, lo cual no obsta para que, en su demarcación, constituyan una infraestructura esencial cuya utilización debe estar abierta a distintas empresas. Y tanto en un caso como en otro, ya que normalmente las redes deben surcar el territorio concreto y de manera ininterrumpida, las corporaciones locales ostentan ciertas competencias en cuanto al emplazamiento de las instalaciones.
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Finalmente, hay que reconocer que este esquema dual o en dos niveles no se adecua a la realidad de todas las infraestructuras en red. Hay una serie de redes fundamentales o estratégicas en las que no puede hacerse esta diferenciación, como es el caso de las redes de satélites, que no cuentan con estaciones intermedias de transmisión, o de los puertos y aeropuertos, que más que redes son lugares de paso necesario o cuellos de botella singulares, en los que se controla el tráfico respectivo.
El sistema español de liberalización de servicios públicos económicos no se ha limitado a abrir esos sectores a la iniciativa privada, permitiendo a las empresas autorizadas la utilización de las grandes infraestructuras radiales para ofrecer sus servicios a la colectividad. En efecto, como ya se viene apuntando, lo específicamente novedoso del nuevo modelo es que hemos pasado de un régimen de control monopólico y público de las infraestructuras neurálgicas para la sociedad (redes eléctricas, gasoductos, líneas telefónicas), que correspondía a empresas públicas o al menos concesionarias de servicios públicos, a otro de titularidad y gestión por parte de empresas privadas. Es decir, se ha optado, de forma ambiciosa, por entregar incluso a los sujetos privados (antiguos concesionarios o empresas públicas) la propiedad y por tanto el control de los canales de acceso a los nuevos mercados de energía y comunicación.
A mi entender, el cambio es arriesgado, sobre todo cuando se considera que las infraestructuras en red constituyen cuellos de botella de paso obligado y, por tanto, proclives de por sí a desarrollar una hernia que estrangule la competencia. Desde el punto de vista lógico, quizás sería más coherente que sean las Administraciones públicas quienes planifiquen las grandes instalaciones básicas para el bienestar colectivo, las construyan o dirijan y coordinen su construcción, y en último término abran su uso a las empresas privadas para que mediante la oportuna contraprestación que compense de modo paulatino el esfuerzo anterior provean finalmente de servicios esenciales a los ciudadanos en régimen de competencia. La encomienda de las grandes redes vertebrales a un gestor público independiente puede garantizar a la vez, tanto la libre concurrencia en los mercados conexos con la infraestructura, como la satisfacción del interés público en cuanto a la provisión de buenos servicios económicos básicos a la sociedad.
Téngase en cuenta que la liberalización de una actividad no exige de por sí la entrega en manos privadas del monopolio natural que constituye la red unitaria sobre la que se desarrolla aquélla. A la hora de privatizar sociedades públicas que operaban en régimen de monopolio para prestar servicios públicos económicos, se podía haber conservado en manos del Estado la parte dedicada a infraestructuras, que quedaría convertida en un ór gano imparcial de gestión del tráfico a través de las mismas y de atención a los intereses generales (en la ampliación de la red, en la conexión de la red con todo usuario y en otras obligaciones de servicio público). El resto de la sociedad podría haberse convertido en un operador privado del sector
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correspondiente. Pero no se ha optado por este camino -salvo en el caso de CLH, al menos en el momento inicial, al desagregarse de Campsa y , según parece, tampoco va a ser así en el caso de Renfe, ahora que corresponde al ferrocarril el próximo turno de la ronda liberalizadora-, sino por privatizar los antiguos monopolios, que pasan a convertirse en gigantescas empresas privadas que dominan de partida un mercado liberalizado. Y en el caso de las empresas concesionarias de servicios públicos económicos en red el Estado ha renunciado a la hora de liberalizar...
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