Propiciar y facilitar las inscripciones en el Procedimiento Registral peruano
| Autor | Max Adolfo Panay Cuya |
| Cargo | Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la Maestría en Derecho Civil y Comercial en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Laborando en la Gerencia Registral de la SUNARP |
| Páginas | 2067-2094 |
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Ponencia expuesta en la IV Jornada Preparatoria del xI Congreso Nacional de Derecho Registral: «La función registral: avances en la orientación facilitadora de inscripciones», desarrollado los días 10 y 11 de septiembre de 2010 en la ciudad de Lima.
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El tema propiciar y facilitar las inscripciones en el procedimiento registral, desde una perspectiva amplia, puede estar orientado con el principio administrativo de indubio pro actione. Desde una perspectiva restringida, ya sea entendido como una norma finalista o teleológica (nótese que el TUO del Reglamento General de los Registros Públicos no lo reconoce en forma expresa como principio) o como un principio en sentido débil 2 -siguiendo las tesis de Riccardo Guastini y Paolo Comanducci, entre otros-, el tema fue seleccionado porque resulta importante dotarle un contenido a los medios o conductas que pueden ser utilizados para la obtención de la finalidad de propiciar y facilitar las inscripciones, y que a su vez, sea conforme con la finalidad del Sistema Nacional de los Registros Públicos de otorgar seguridad jurídica a través de la publicidad de los registros jurídicos.
El principio administrativo de indubio pro actione «postula a favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por tanto, en sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento» 3. En ese sentido, estimamos que no solo la Administración debe resolver en el sentido más favorable a la continuación del procedimiento; adicionalmente, en cuestiones de fondo también debería resolverse en el sentido más favorable con la pretensión del administrado. En el Derecho Comparado encontramos esta realidad cuando la Norma Fundamental española obliga que la interpretación de las normas sean en sentido más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, «lo que equivale a una formal prohibición de las interpretaciones contra cives» 4.
En el ámbito nacional coadyuva a nuestra posición la constatación de que en nuestra Ley del Procedimiento Administrativo General -Ley núm. 27444- se denomina como principio de eficacia a la prevalencia de la finalidad del acto
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procedimental sobre los formalismos que: no inciden en la validez, no son importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En la doctrina administrativa se entiende que el reglamento es un conjunto de reglas técnicas dictadas por los funcionarios, pues los órganos administrativos son quienes dan a la reglas un contenido definitivo 5. Von Mises hace una crítica sobre la reglamentación porque originariamente los funcionarios tenían el deber de satisfacer las necesidades comunes, empero pasó a segundo plano cuando sus obligaciones se reglamentaron y fue suplantado por otro deber (de mayor control y responsabilidad): el cumplimiento escrupuloso de los reglamentos y procedimientos, aunque de ello no se dedujese necesariamente una mejora del bien común 6. Opinión que a pesar del tiempo en que fue formulada aun se mantiene actual, lamentablemente.
De otra parte, no hay duda de su carácter normativo y sus efectos se imponen como acto-regla, tanto a la Administración como a los administrados 7. De lo contrario, esto es, si el reglamento estuviera incorporado de enunciados que son simples declaraciones líricas, desprovistas de efectos o consecuencias jurídicas -creación de derechos y deberes-; entonces no sería adecuado considerar tal declaración dentro de la noción de reglamento 8.
No obstante, esta última aseveración corresponde ser matizada en la medida que no todos los enunciados contenidos en un reglamento contendrán reglas de conducta o prescripciones. En palabras de Riccardo Guastini: «Una prescripción es un enunciado que califica un comportamiento como obligatorio (o, si se prefiere, debido). Se entiende que el comportamiento en cuestión puede ser tanto una acción como una omisión» 9. Así, en el reglamento también concurren enunciados que sirven para precisar el alcance de otras reglas o el sentido de términos empleados en otro lugar 10, es decir, normas secunda-
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rias 11, pues son normas que dependen de otras y que sirven para explicarlas. Un ejemplo de lo manifestado está en las definiciones que están incorporadas en los diversos reglamentos.
El TUO del Reglamento General de los Registros Públicos no es ajeno a la realidad antes descrita; pues, a manera de ejemplo, podemos destacar los siguientes enunciados que contienen definiciones: el artículo 5 sobre títulos conexos, el artículo 6 sobre partida registral, el artículo 7 sobre título, el segundo párrafo del artículo 26 sobre títulos incompatibles, el primer párrafo del artículo 31 sobre calificación registral, el artículo 56 sobre duplicidad de partidas, el artículo 64 sobre anotaciones preventivas, el primer párrafo del artículo 75 sobre inexactitud registral. Además, encontramos otro tipo de norma llamada teleológica o finalista que será comentada más adelante. En todo caso, sin el ánimo de abarcar todas las posibilidades, lo importante es tener presente que los artículos del reglamento contienen disposiciones legales que no necesariamente se circunscriben en reglas de conducta o prescripciones.
El artículo a comentar reza de la siguiente manera:
La calificación registral es la evaluación integral de los títulos presentados al registro que tiene por objeto determinar la procedencia de su inscripción. Está a cargo del Registrador y Tribunal Registral, en primera y en segunda instancia respectivamente, en los términos y con los límites establecidos en este Reglamento y en las demás normas registrales.
En el marco de la calificación registral, el Registrador y el Tribunal Registral propiciarán y facilitarán las inscripciones de los títulos ingresados al registro.
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En el año 2005, cuando se incorpora la disposición reglamentaria referida a propiciar y facilitar las inscripciones en el Registro, surgieron las primeras voces que trataron de brindar una explicación sobre su contenido o alcance.
Así, se sostuvo que facilitar la inscripción de los títulos por el Registrador Público (sumado a la predictibilidad de sus decisiones y las del Tribunal Registral), constituye una de las condiciones para la inversión y el desarrollo económico de nuestro país. Esta aseveración implica que las actuaciones, orientadas a facilitar las inscripciones, se convierten en una suerte de necesidad para el desenvolvimiento económico; empero, de qué manera corresponde actuar para facilitar las inscripciones en el Registro. Básicamente, se respondió a la interrogante, señalándose lo siguiente: Si bien es cierto que la predictibilidad está sustentada en criterios adoptados con anterioridad para casos similares; también es cierto que, dichos criterios podrán cambiar siempre que propicie la inscripción 12.
Por consiguiente -para esta postura- si existe modificación del criterio que denegaba el acceso al Registro para obtener un criterio que propicia la inscripción, entonces se cumple la condición de facilitar la inscripción de los títulos.
Desde otra perspectiva 13, se ha mencionado que sobre la base de una de las funciones de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos [esto es, implementar en el Registro de Predios los mecanismos de desregulación que promuevan el acceso de la propiedad al registro 14], el TUO del Reglamento General de los Registros Públicos incorpora diversas disposiciones que facilitan y propician las inscripciones. Específicamente, las disposiciones reglamentarias del artículo 33 que hacen predecibles las decisiones de las instancias registrales, unifican sus criterios, establecen límites claros a la calificación y simplifican el procedimiento registral. Dicho en otro giro, el Registrador Público y el Tribunal Registral propician y facilitan las inscripciones cuando tienen la oportunidad de aplicar las disposiciones reglamentarias contenidas en el artículo 33.
A manera de corolario, se puede entender que -para esta última postura- sería suficiente la aplicación de diversas disposiciones reglamentarias para entender que se «propicia» y «facilita» las inscripciones en el Registro.
Posteriormente, en el año 2008, la celebración de un convenio interinstitucional también ha suscitado comentarios sobre su conexión con la idea de «propiciar» y «facilitar» las inscripciones en el Registro. En efecto, en la Re-
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vista institucional de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos encontramos, a manera de explicación, que la suscripción del convenio entre la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) y el Servicio de Administración Tributaria (SAT) para el intercambio de información económica sobre deudores tributarios «tiene por objeto establecer un marco de colaboración recíproca tendiente a propiciar y facilitar las inscripciones en el Registro de Propiedad...
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