Promulgación o publicación: la voz del legislador en el primer constitucionalismo (1808-1823)
| Autor | Raquel Rico Linage |
| Páginas | 1013-1035 |
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La promulgación es la voz viva del legislador que proclama un precepto soberano y exige su obediencia: es la publicación solemne de su voluntad que no puede ser cumplida, mientras no llegue a noticia de todos.
M. Colmeiro Derecho administrativo español,
Madrid, 1850, t. 1, p. 79
La cita inicial es el ejemplo de un uso indistinto de los términos promulgación y publicación en la historiografía del siglo XIX, que suele calificarse con frecuencia como producto de una confusión por autores que se ocupan de investigar el alcance de dichos conceptos en el derecho histórico 1. El punto de partida de esta breve aportación es reivindicar esa indistinción y considerar alguna de sus razones, ya que si bien el nuevo concepto de ley de los primeros textos constitucionales originó algunos cambios en la forma de publicación de las leyes utilizada durante el absolutismo, ello no llevará todavía a la diferenciación de los significados.
Pretendemos por tanto confirmar la exactitud de la cita, señalar que ambos términos deben efectivamente equipararse y, aunque el marco cronológico que Page 1014 elegimos es muy breve, adelantar que resulta imprescindible conectar la opinión de los juristas del XIX que escribieron sobre dichos conceptos, con las grandes variaciones de un procedimiento legislativo que será continuamente modificado por un constitucionalismo con distinto entendimiento, tanto de los derechos de los ciudadanos como de los correspondientes poderes.
Creemos, como ha señalado Lorente ´que es una proyección inútil la búsqueda de distinciones entre promulgación y publicación en la obra de autores que quizás nunca sintieron la necesidad de separarlasª 2, pero añadiendo que esa indistinción formaba parte del sistema, y no es por tanto posible referirla a opinión particular, subjetiva. No es que determinados autores opten por un término frente a otro, sino que su utilización indistinta y en determinadas fechas, tiene que ver con la continuidad de unos conceptos muy arraigados en el derecho histórico y que no se modificarán hasta que no se modifiquen también otros relacionados con los derechos del ciudadano y con la titularidad de los poderes.
Hay que acercarse por tanto a una realidad compleja, que tiene adeamás como referencia imprescindible la cronología de cada una de las constituciones, y son muchos los datos a considerar antes de poder concretar conclusiones. Porque la promulgación es efectivamente la voz viva del legislador que debe ser difundida por el poder ejecutivo y ambos modifican continuamente sus conceptos. Y por eso también no es posible perder de vista, a la hora de citar los términos utilizados por dichos autores, la cronología concreta de una opinión que puede tener como referencia un marco constitucional diverso. Porque, tanto cuando el poder legislativo resida en la voluntad del rey -aunque sujeto a constitución como ocurre en 1808- como cuando dicha voluntad sea sustituida por la general en los años de establecimiento y vigencia de la constitución de 1812, el legislador deberá hacer pública esa voluntad, y todavía por las mismas razones que lo hicieron necesario en la etapa anterior.
Esa voz viva del legislador no es la misma, no tiene el mismo concepto, lo que origina que las palabras utilizadas en dicha promulgación se modifiquen continuamente, pero lo siguen siendo las razones que determinan la publicación y que también se explicitan en las distintas fórmulas que se regulan en cada período. Cambiará el legislador, pero seguirá emitiendo una voluntad que debe hacerse pública para que lo ordenado se cumpla, comunicarse para que se ejecute. Son textos por tanto cuya finalidad es conseguir la eficacia de lo mandado y en los que no hay referencia al derecho de los ciudadanos a conocer, ni previsión por tanto de publicaciones generales. Y ´esa voluntad que no puede ser cumplida mientras no llegue a noticia de todosª de la cita de Colmeiro se seguirá concretando en una práctica en la que, al igual que en el Antiguo Régimen 3, la difusión general solo se llevará a cabo en casos determinados: cuando el contenido de lo mandado lo necesite para su cumplimiento. Page 1015
Y dado que en la cronología que da título a estas páginas los conceptos resultan todavía equiparables a los utilizados por el absolutismo, remitimos como referencia a conclusiones ya expuestas 4. Sólo instrumentalmente y como definición clarificadora que, aunque realizada por un jurista del siglo XVI, mantendrá su vigencia hasta que las cortes de 1810 asuman el poder legislativo, y con ello sustituyan la voluntad del rey por la voluntad general, citamos palabras de Francisco Suárez: ´ la ley es un signo de la voluntad del soberano con la que quiere mover y obligar a toda la comunidad. Será pues necesario que tal signo sea públicoª. Es por tanto una voluntad que debe explicitarse, y para ello concretarse en una apariencia externa que la haga conocida. La ley ´ha de presentarse de una manera pública y adecuada a la comunidad. Tal publicación o presentación por tanto es precisamente lo que llamamos promulgaciónª 5.
Y al manifestarse, lo hace adoptando formas documentales distintas, según el órgano encargado primero de formular dicha voluntad y después de hacerla llegar a quienes con su conducta tienen que conseguir su cumplimiento, hacerla eficaz. Y esa es la única razón que lleva a que, una vez que hay constancia de lo ordenado, se ponga en conocimiento de aquellas autoridades implicadas en su ejecución y sólo ocasionalmente, cuando lo mandado exija para su realización el conocimiento de los súbditos, se utilizan formas que lo faciliten, que impliquen una difusión general. No se establecerá además ninguna jerarquía entre los diferentes nombres que las disposiciones reales reciben, ya que al proceder todas de una misma voluntad se equiparan en valor 6, con independencia de las instituciones encargadas de divulgar su contenido. Su variado aspecto formal está relacionado con su promulgación, con su presentación pública, no implica diversidad de conceptos ni jerarquía normativa.
Y aunque en el siglo XIX la voluntad que decreta es otra, y con conceptos muy cambiantes según los textos constitucionales, seguirá entendiéndose, al menos durante los años objeto de estas líneas y creemos que hasta bastante después, que esa voluntad no puede ser cumplida si no llega a noticia de un ´todosª que tiene que ver más con los afectados por su contenido que con la totalidad de los ciudadanos, por lo que las publicaciones generales se reducen a los casos en que sean necesarias para la eficacia de lo ordenado.
El siglo se inicia en 1808 con la voz de un legislador que, aunque siga residiendo en el rey, es nueva porque se sujeta a constitución. Después -en los años 1810-1814- esa voz será la de las cortes y en el trienio liberal se referirá a un binomio cortes-rey de particular significado. Y, para concretar algo más sobre su alcance, repasaremos brevemente artículos y fórmulas de promulgación de la cronología que nos limita, puesto que si ese legislador que proclama Page 1016 tiene una voz viva y un preciso concepto político, encontrará desde nuestro primer texto la forma exacta que haga constar su particular protagonismo y con una terminología que será después modificada, en consonancia con los sucesivos conceptos del poder legislativo.
En los textos constitucionales del siglo XIX hay sistemas políticos muy diversos que condicionan la promulgación-publicación, y estos conceptos necesitan de un análisis particularizado que permita llegar a conclusiones, que no pueden además ser unitarias precisamente por esa diversidad, y a las que hay que añadir, como referente que también determina, los distintos conceptos y derechos de un ciudadano, cuyo protagonismo también influye en la forma de publicación de las normas. Y es por una realidad muy particularizada por lo que no deben utilizarse las opiniones de los juristas de este período sobre los términos promulgación-publicación como si hubieran sido pronunciadas en relación a un mismo concepto de ley, a idéntico marco constitucional, y además la indistinción de los términos tiene razones de historia y de derecho muy precisas 7, en consonancia con esa misma cronología constitucional y sus diferenciadas fórmulas de promulgación.
En los años que fechan estas páginas, el punto de partida es la Constitución de 1808, su promulgación primero y su concepto de ley después. Entendemos que forma parte de nuestra historia constitucional, aunque no sea un criterio unánime. Es un modelo desde luego particular, pero son particularidades acordes con su concepto político, ya que el poder constituyente que hace nacer el texto es un rey que lo es de manera previa, y por la gracia de Dios, lo que diferencia el aspecto formal del texto publicado por la Gaceta de Madrid de aquellas constituciones en las que es la soberanía nacional quien establece 8. La voz de quien decreta, y la evidencia de que la Junta Nacional -en minúscula además tras las muchas mayúsculas que nombran al rey- sólo escucha, forma parte del propio texto, es letra de constitución.
Ese poder constituyente se define en las líneas iniciales y, para que se guarde lo establecido, al finalizar el articulado y antes de la fecha y firma que lo cierran, ordena que sea mandada a consejos y tribunales para que estos a su vez la circulen ´en la forma acostumbradaª. Son razones similares a las del Antiguo Régimen: la orden de que la voluntad que el texto contiene se difunda la da la misma autoridad que lo establece y se dirige a quienes deben poner los medios para conseguir su eficacia. Es una constitución que se manda publicar en la forma acostumbrada, con circulaciones sucesivas, y que carece del decre-Page 1...
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