Promesas vacías o soluciones habitacionales: la expropiación temporal de viviendas vs. EDMOs

Autor:Cristina Argelich Comelles
Cargo:Profesora Doctora de Derecho civil. Universidad de Cádiz
Páginas:13-62
RESUMEN

El propósito de este trabajo consiste en realizar un estudio comparado de la intervención estatal para mejorar el acceso a la vivienda en España, Inglaterra y Gales, por los problemas comunes que presenta la política de vivienda. En este sentido, se analizarán el sistema autonómico de expropiación temporal de viviendas y las órdenes de gestión de viviendas vacías o EDMOs previstas en la Housing... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I El acceso a la vivienda en España, Inglaterra y Gales

La intervención administrativa en la política de vivienda ha sido el mecanismo utilizado en España, Inglaterra y Gales para mejorar su acceso, en un

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contexto común de incremento de los precios, sobreoferta y crecimiento de las viviendas vacías, así como para mitigar los desajustes en la distribución según el régimen de tenencia. Las estadísticas sobre vivienda de la Oficina Estadística de la Unión Europea (EUROSTAT, 2017) cuantifican en un 70,1% los europeos que residen en una vivienda en propiedad; este dato aumenta en España hasta el 78,2%, mientras que en el Reino Unido corresponde a un 63,5%. La universalización de la propiedad como régimen de tenencia, particularmente en España, dificulta el acceso a la vivienda en condiciones de mercado (NASARRE, 2014, 11-28), lo que contribuye significativamente al aumento de las viviendas vacías en un escenario de crisis hipotecaria. El acceso a la vivienda en régimen de arrendamiento es todavía escaso en España porque representa el 21,8%, situándose la media de los Estados miembros de la Unión Europea en un 29,9% y los datos del Reino Unido en un 36,5%. En el ámbito interno, se distribuyen en una proporción de un 12,7% en arrendamiento ordinario y de un 9,1% en arrendamiento protegido, en el Reino Unido corresponden a un 18,2% y a un 18,3% respectivamente, mientras que en la media europea suponen un 19,7% y un 10,9%. Para subvenir a estas dificultades compartidas, derivadas de los desajustes prácticos de la política de vivienda, se han previsto diferentes mecanismos que centrarán la atención de este trabajo. En algunas Comunidades Autónomas, se ha articulado la expropiación temporal del uso de las viviendas deshabitadas o de aquellas pertenecientes a personas vulnerables que sean sujetos de un lanzamiento. En cambio, en el Reino Unido se ha acudido a las órdenes de gestión de viviendas vacías o Empty Dwelling Management Orders -en adelante EDMOs-, previstas en la Housing Act1 2004 de Inglaterra y Gales, que entraron en vigor mediante su desarrollo en The Housing Act 2004 (Commencement) núm. 5 and Transitional Provisions and Savings) (England) Order2 2006 y en The Housing Act 2004 (Commencement núm. 3 and Transitional Provisions and Savings) (Wales) Order3 2006.

Con la finalidad de contextualizar el objeto de esta investigación, resultan necesarios los datos judiciales y estadísticos de España y del Reino Unido para conocer el estado actual del acceso a la vivienda. En España, se han realizado 656.211 ejecuciones hipotecarias y 477.407 lanzamientos4desde el año 2008 (CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, 2017, 60). El último Censo de Población y Viviendas del año 2011 (INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, 2013) reveló que existen 3.443.365 viviendas vacías, una cifra que supone un 19,04% respecto del total de viviendas. Desde el primer Censo de Edificios y Viviendas de 1950, cuando ya se habían creado algunas medidas de mejora del acceso a la vivienda como la prórroga forzosa, el número de vivien-das se ha triplicado y la cantidad de viviendas deshabitadas se ha octuplicado, en particular se ha incrementado un 10,8% en la última década5(INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, 1950, 19-21, e INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, 1991). Estos datos constituyen la expresión objetiva del

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grave problema de acceso a la vivienda que se produce en la actualidad en España. Sin embargo, desde el inicio de la normativa autonómica de expropiación temporal de viviendas nunca se ha aplicado este instrumento (PONCE SOLÉ, 2015), por lo que esta regulación convierte la mejora del acceso a la vivienda en una promesa vacía. A pesar de la ausencia de datos oficiales acerca de la aplicación de la expropiación temporal del uso de viviendas, se han realizado consultas a las diferentes Administraciones para obtenerlos. Por el momento, solamente se ha recibido respuesta de Navarra6 y del País Vasco7, donde no se ha llevado a cabo ninguna expropiación temporal del uso de viviendas, así como de Andalucía8. En este territorio se incoaron dos expedientes, conforme a lo previsto en el Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda9 -norma derogada por la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda10-, pero no se llegaron a concluir debido a la suspensión y posterior resolución del recurso interpuesto mediante la STC 93/2015 de 14 de mayo11.

Por lo que respecta al acceso a la vivienda en Inglaterra, se determinaron sus defectos en la última evaluación sobre la política de vivienda, que comprende el periodo inmediatamente anterior a la aprobación de la Housing Act 2004, conocida como Lessons from the past, challenges for the future for housing policy. An evaluation of English housing policy 1975-2000 (STEPHENS, WHITEHEAD, MUNRO, 2005, 61-71, HOLMANS, STEPHENS, FITZPATRICK, 2008, 158-159, y STEPHENS, WHITEHEAD, 2014, 208). El informe indica que el principal fracaso de la política de vivienda fue la incapacidad de ofertarla en una proporción suficiente al aumento de la demanda y de las necesidades de vivienda libre y protegida, como consecuencia de la reducción de las ayudas para promocionar la construcción de estas últimas. El aumento del acceso a la vivienda en propiedad y el incremento de los precios contribuyeron a disminuir la desigualdad en su acceso, pero excluyeron a las personas más desfavorecidas y a las que accedían a una vivienda por primera vez. A ello se le añade que los problemas actuales de la política de vivienda no distan mucho de los que se producían en los años setenta, por la distribución desigual de los ingresos y el elevado coste de la vivienda (STEPHENS, WHITEHEAD, 2014, 219). Podemos precisar que las necesidades de vivienda de las personas vulnerables como consecuencia de una crisis económica o de las vulnerables de larga duración se encuentran satisfechas en la actualidad mediante la Housing Benefit o vivienda social, regulada en The Housing12 Benefit Regulations 2006. El informe finaliza señalando que en el arrendamiento protegido no se previeron los cambios en la ubicación de la demanda residencial, para destinar fondos públicos a la cobertura de estas necesidades habitacionales. Además, el incremento del valor de las viviendas, aunque ha favorecido a quienes ya disponían de una vivienda en este periodo, ha dificultado su asequibilidad, especialmente en los territorios

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con más demanda residencial (GRAY, 2015, 1-16). La calidad de las viviendas en el periodo evaluado mejoró significativamente, pero las restricciones financieras y normativas -en especial, de las autoridades locales-, así como las presiones económicas en el sector privado contribuyeron a que los intentos de regeneración no tuviesen suficiente efectividad.

Las viviendas vacías suponen la manifestación más negativa del desarrollo de la política de vivienda en cualquier territorio. Los factores que explicaban su existencia en Inglaterra antes de la aplicación de las EDMOs se concretaban en la ausencia de inversión en el mercado residencial -particularmente en Londres donde se había preferido mantener el control de grandes áreas reteniendo la vivienda libre en régimen de propiedad-, la subasta de viviendas que necesitaban de la realización de obras de conservación, y las dificultades para obtener rentas a precio de mercado, especialmente en los arrendamientos de larga duración (DIXON, CROSBY, MARSTON, POTTINGER, 2002, 273). Conviene señalar que dejar las viviendas vacías en este estado tiene importantes costes, como la falta de amortización de los servicios disponibles en la vivienda y la reducción del valor de las viviendas habitadas si se encuentran en un entorno de viviendas deshabitadas, por la influencia que tiene el valor del área o Area Value (CATT, 1986, 325). En Inglaterra, en el periodo posterior a la aprobación de las EDMOs, la cantidad de viviendas vacías disminuyó de las 783.000 del año 2008 a las 720.000 del año 2011, y de 327.000 viviendas deshabitadas de largo plazo a 279.000 (HENDERSON, 2015, 67). De conformidad con los últimos datos oficiales del 3 de octubre de 2016 (DEPARTMENT FOR COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, 2017), se han contabilizado 589.766 viviendas vacías en Inglaterra. Esta cifra supone una disminución de 10.413 viviendas en relación con las 600.179 del último informe de 5 de octubre de 2015, y de 193.234 respecto de las existentes en el año 2008. Las viviendas vacías de Inglaterra representan el 2,5% del total de viviendas, un dato que contrasta con el 19,04% de España. Las viviendas desocupadas a largo plazo, que constituyen el 0,8% del total de viviendas, han experimentado una caída de 3.451 viviendas respecto de las 203.596 que figuraban en el informe anterior, y una reducción de 126.855 viviendas en relación con las contabilizadas en el año 2008. La reducción de 193.234...

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