Prólogo
| Autor | Antonio Ojeda Avilés |
| Cargo | Presidente de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social |
| Páginas | 7-12 |
Page 7
Hacía tiempo que se veía necesario un cambio de reglas en materia de Seguridad Social europea. El viejo Reglamento de coordinación de 1971 y su Reglamento de aplicación de 1972 clamaban por un nuevo instrumento en donde introducir todos los debates, sentencias y propuestas habidas en tan largo período de tiempo, durante el cual Europa se había abierto a la globalización y había descubierto que su modelo no solo constituía un rasgo exclusivo del viejo continente, sino que era poco competitivo frente al resto del mundo, dotado de garantías mínimas contra el infortunio y, en general, de normas laborales casi testimoniales. No es que ambos Reglamentos hubieran permanecido inmóviles a lo largo de treinta años, pues hubiera sido imposible hacer frente al cúmulo de transformaciones habidas desde la crisis del petróleo en 1969 sin algún tipo de reformas, y de ahí la elevada cifra de cambios que absorbió a través de las «Consolidaciones» y del amplio número de reglamentos que lo modificaron sin por ello querer suplantarlo, como si de un viejo y acariciado Código se tratara. Pero las reformas se acumulaban y terminaron por hacer casi ilegible el articulado, además de plantear dudas sobre las propias bases en que se asentaba.
Unos Reglamentos de comienzos de los setenta que miraban aún más hacia atrás, a los antiquísimos Reglamentos 3 y 4 de 1958, a su vez una plasmación del Convenio Europeo de Seguridad Social del año anterior, no tenían otro remedio que contemplar como población asegurada a «los trabajadores dependientes y sus asimilados», sin por ello intentar siquiera una definición europea de este concepto porque, como indicaba Van Raepenbusch, se creía que la definición se había de obtener atendiendo a las diferentes legislaciones nacionales1.
Paulatinamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia elaboró el concepto, pero entonces comenzó a desdibujarse porque el ámbito subjetivo se amplió cada vez más para dar una cabida más plena a los autónomos y comenzar el proceso de incorporación de los funcionarios, los estudiantes y otros grupos menores. Por otro lado el ámbito objetivo comenzaba asimismo a tambalearse con la expansión de coberturas como las de prejubilación o las de dependencia, y la puesta en duda de otras como los riesgos profesionales -que en puridad no son prestaciones, ni siquiera contingencias- o la viudedad. Los fundamentos principales, como eran el principio de ley única aplicable y de coordinación de sistemas nacionales, ofrecieron paulatinamente también algunas fisuras, pues ciertas teorizaciones de renombrados especialistas, como las del «Decimotercer Estado» y de la «Serpiente Social Europea» hicieron ver un anhelo de buena par-Page 8te de los expertos y quizá también de la población afectada por una Seguridad Social verdaderamente europea que no se detuviera únicamente en reglas de conflicto para determinar la legislación aplicable, y que gozara de una mayor ductilidad más allá del principio lex loci laboris. Si caminábamos hacia una ciudadanía europea, la propuesta de un Sistema unificado de prestaciones, universal para los residentes en los diversos Estados de la Comunidad, era congruente con el proceso de unificación que se vislumbraba a cada reforma del Tratado de Roma. Y debía contemplar al ciudadano en su integridad, pues los aspectos fiscales y financieros, la portabilidad de los planes y fondos de pensiones, la importancia del segundo pilar contemplado en los convenios colectivos golpeaban con fuerza el envejecido bastión.
En 1997 la Comisión Europea, y en concreto Rob Cornelissen, jefe de la unidad de Seguridad Social de la Dirección General V, decidieron celebrar un congreso en Estocolmo sobre el tema de los resultados y límites del Reglamento 1408/71 con motivo de su veinticinco aniversario2, cuyas conclusiones significaron la señal de partida para el proceso de renovación culminado un septenio más tarde: reuniones de expertos, documentos de trabajo, reuniones con los representantes de los Estados miembros y de la Comisión Administrativa para la Seguridad Social de los Trabajadores Migrantes llevaron por fin al texto que hoy comentamos, plenamente válido pero ineficaz hasta tanto no se apruebe el Reglamento de aplicación.
No es un texto inaugural del nuevo Sistema que muchos querían, sino la simplificación y racionalización de las normas anteriores, en donde aparecen indicios del debate jurisprudencial y científico y prepara las bases para la reforma en profundidad que podría advenir, quizá, dentro de otros treinta años. Porque no está claro que sea factible ni deseable algo más que un buen texto de coordinación de sistemas nacionales. Por un lado la globalización está incidiendo a un nivel demasiado profundo en la sostenibilidad de éstos en la feroz competencia mercantil internacional, y hace tiempo que estamos viendo recortes en países líderes como Reino Unido o Alemania; por otro, el envejecimiento de la población y las ansias por auparse definitivamente con el mercado de las pensiones que muestran las grandes compañías de seguros a través de una intensa campaña contra los «lastres» del aseguramiento público permiten augurar un cambio en los principios de financiación, con algún progreso de la capitalización en perjuicio del sistema de reparto; las nuevas adhesiones de Estados del Este europeo, en fin, exigen un largo tiempo de consolidación de las reformas antes de plantearnos la conveniencia de un Sistema unificado europeo.
Sin embargo pecaríamos de erróneos si no advirtiéramos los avances del nuevo Reglamento 883/2004. Una mirada a la exposición de motivos nos ilustra de la amplitud de los cambios de fondo habidos; una lectura del articulado nos convencerá de la claridad y limpieza del texto, en el que se ha suprimido el barroquismo de expresión que convertía en un suplicio entender las reglas a través de las múltiples remisiones cruzadas y la cita de artículos, números y párrafos en contexto. Quizá no hayamos asistido a la duplicación de las reglas sobre norma aplicable para dar entrada al principio de lex loci domicilii, pero se deja todo dispuesto para hacerlo más adelante, con cierta tranquilidad. La materia sanitaria, las autorizaciones para desplazarse a recibir tratamiento en países comunitarios, se ha mejorado notablemente, a pesar de dejar todavía en el limbo la jurisprudencia comunitaria Kohll y Decker. La distinción entre países A y B a efectos de pensiones de incapacidad tampoco se ha suprimido, pero ahora los países A tie-Page 9nen la posibilidad de renunciar a la regla de único país pagador, como ha hecho ya España. Se mejora el tema del desplazamiento de trabajadores, limitando la aplicación de las normas de origen, a la espera de lo que pueda depararnos la Directiva Bolkestein, se clarifica la inclusión de las no contributivas, se mejora la coordinación administrativa, concepto que pasa a denominar a la Comisión preexistente, se perfecciona la cooperación entre Estados, por ejemplo en cuanto a reconocimientos médicos, etc., y todo ello puede en verdad hacernos olvidar que ni siquiera se suprimió el tope de los tres meses de prestaciones por desempleo a los emigrantes retornados.
El artículo 91 del Reglamento supedita su eficacia a la entrada en vigor del Reglamento de aplicación. Once anexos esperan en suspenso la elaboración del mismo. Con fecha 31 de enero del 2006, la Comisión ha presentado, por fin, su propuesta de Reglamento de aplicación que sustituirá al 574/72. Con ello ultima su iniciativa legislativa, poniendo término a su actividad simplificadora de la normativa de coordinación. La nueva propuesta es el fruto de una serie de grupos de trabajo que, por capítulos, se reunieron para formalizar una serie de iniciativas que ayudasen a la Comisión en esta magna tarea. España presidió el Grupo de trabajo sobre disposiciones generales del que formaron parte otros Estados miembros. El proyecto presentado por la Comisión es más simple que el todavía vigente y responde a una estructura más racional. Elimina anexos y artículos superfluos. Así pasa de los 122 preceptos del actual Reglamento 574/72 a los 91 de la nueva propuesta. Igualmente, los 11 anexos existentes son sustituidos por 4. Con ello se profundiza en la transparencia y en la simplificación. Los intercambios electrónicos constituyen la fórmula de coordinación prioritaria entre instituciones competentes, sustituyendo en lo posible al formato papel. De este modo, se agilizará la gestión y se evitará a los trabajadores que se desplazan largos periodos de espera para acceder a sus derechos. El Reglamento que se presenta ofrece soluciones a puntos que habían quedado oscuros o no resueltos en el Reglamento 883/04. Asimismo establece una serie de modalidades conjuntas (por ejemplo, no aplicación de la normativa sobre asistencia sanitaria para funcionarios) que aclara este aspecto y le da visibilidad. No obstante, los debates van a ser intensos, dado que los procedimientos administrativos difieren de Estado a Estado y de institución a institución. Puede por tanto vaticinarse que este Reglamento no estará listo para sentencia hasta dentro de 2 años por lo menos.
Tantos pequeños y grandes detalles de la reforma merecían un análisis pausado en nuestro país, y tal es el intento de este número monográfico de la serie de Seguridad Social la Revista del MTAS, a cuyo editor damos las gracias por la entusiasta acogida dispensada.
----------------------------------------
[1] La Seguridad Social de los Trabajadores migrantes en el Derecho Europeo, MTAS, Madrid 1992, pág. 376.
[2] Commission Européenne et Office National de la Sécurité Sociale de Suède, 25 années de Règlement (CEE) No. 1408/71 sur la sécurité sociale des travailleurs migrants. Rapport de Conference, Estocolmo 1997.
