Prólogo

AutorLuciano Parejo Alfonso
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid
PáginasXXIII-XXXII

I

Materializa este libro, que en modo alguno desmiente la ambición que luce en su título, toda una vida de dedicación y entrega al mundo local. En ella radica la clave de la inapreciable contribución que supone al conocimiento de los orígenes y la evolución de nuestro sistema de gobierno territorial hasta adquirir los perfiles que presenta hoy. La entera biografía del autor gira, en efecto, en torno a lo local, conviviendo y enriqueciéndose mutuamente en ella el ciudadano activo en instituciones históricas de su Municipio natal -Valladolid-, el responsable de la gestión de la mejor biblioteca especializada en el gobierno y la administración locales -la del Instituto de Estudios de Administración Local, hoy del Instituto Nacional de Administración Pública- y, desde tal posición, el autor, animador y colaborador desinteresado y activo de organizaciones, encuentros y estudios e investigaciones tanto nacionales como también iberoamericanos (no puede dejar de mencionarse su enorme y decisiva labor durante muchos años en la secretaría de la veterana Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal), pero también el historiador de vocación en permanente búsqueda de nuevos datos y enfoques iluminadores del devenir de las instituciones locales. Aspecto feliz y decisivo -para la historia del Derecho local- ha sido y sigue siendo su sensibilidad interdisciplinar; concretamente en lo que ahora importa destacar, su apertura también y precisamente a la perspectiva jurídica, favorecida y al propio tiempo excelentemente aprovechada por su estrecha colaboración con los sucesivos Directores y, en su caso, Presidentes de los mencionados Institutos, mayoritariamente Profesores de Derecho administrativo. Este aspecto, que luce en todas sus publicaciones, se hace especialmente patente en la ahora comentada. Para el jurista, cultive la Historia del Derecho o el Derecho público del Estado en su dimensión constitucional o administrativa, la obra proporciona la posibilidad de la contemplación y el tratamiento de

las instituciones locales'actuales a la luz de una rigurosa interpretación del proceso histórico de su formación y consolidación, en la que se combinan adecuadamente el plano de la generalización -indispensable para identificar las grandes líneas y su hilo conductor- y el del análisis de supuestos concretos -capital para la fundamentación del anterior-.

II

El hilo conductor de la obra no es otro que la «constitución» de la organización territorial del Estado, mostrándonos los distintos factores y elementos incidentes en su decantación y los sucesivos estratos en que ésta se refleja, todos los cuales -en mezcla inextricable- resultan necesarios para la cabal comprensión de la realidad actual. Confirma E. Orduña el carácter basal del Municipio y su trascendencia para la prefiguración de la Provincia, así como la relación de la especificidad de la formación de ésta -no cuestionadora, en lo esencial, de los antiguos reinos y su respectiva articulación interna- con la consagración de la instancia regional y autonómica.

Debe estarse de acuerdo con el autor en el origen medieval, al hilo de la reconquista del territorio ocupado por los árabes, de nuestro municipio, sin perjuicio de la actuación en su formación de elementos heredados de la cultura heleno-romana, como, por ejemplo, el de la asamblea, el senado o la «ecclesia» (se entiende, así, el interés del autor por el Concejo abierto y la atención que le dedica). La ocupación y el poblamiento de territorio «reconquistado» son determinantes, en efecto, de la recuperación, en forma de municipio (concretamente el de «realengo») y en el contexto de un sistema contractual, de relaciones personales, como el feudal, medieval o premoderno, del poder público «territorial», en el sentido de organización política inclusiva de todos los habitantes de un territorio en tanto determinada exclusivamente por la convivencia en éste. De ahí la configuración del Municipio como asentamiento poblacional y su alfoz (su territorio), la relación entre vecindad y propiedad de la tierra (el reparto de ésta), la conceptuación de los bienes municipales como «propios» y la participación de «todos» los vecinos en el gobierno y la administración, sin petjuicio de la diferenciación de magistraturas unipersonales. Y también la entidad del autogobierno: la regulación de todos los asuntos comunes, con escasa incidencia del poder real en tanto que en la época esencialmente limitado y sin aparato territorial permanente desarrollado. Puede decirse, pues, que entre nosotros el Municipio funde en molde o fórmula propios la idea helena de gobierno «democrático» (basado en la participación-intervención de todos los vecinos) y la romana de la magistratura.

Estos rasgos iniciales del Municipio, que se trasladaron al continente americano y luego operaron -bajo la forma de imagen romántica e idealizada- en el tránsito del Antiguo Régimen al Estado constitucional (recuérdese la insisXXIV

tencia en la constitución de cada población significativa en Ayuntamiento) y a todo lo largo del siglo XIX y principios del XX, explican la importancia política de la cuestión y la vida municipales y su protagonismo en los momentos de desfallecimiento de las estructuras políticas superiores como cauce primario de participación en los asuntos públicos. y por ello también las tensiones básicas en el proceso de consolidación, hasta hoy, de la institución, que, girando en torno al binomio autonomía-control, versan sobre los términos de la integración del Municipio en la estructura territorial del Estado como un todo.

El control e, incluso, la conversión del Municipio en escalón basal-indirecto del aparato estatal constituye una línea de acción que comenzando en el primer Estado moderno y pasando por el Estado absoluto, llega hasta el Estado constitucional, aunque los instrumentos varíen: la presencia directa del poder central a través del corregimiento y la intendencia o la intervención más sutil mediante la designación central y el desdoblamiento del Alcalde, a la vez Presidente del Ayuntamiento y Delegado del Gobierno en el término. La plena aceptación del Municipio, en su condición de tal y sin pretensión alguna de su instrumentalización o desfiguración, es decir, respetando su identidad propia, como parte de la...

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