Doctrina de los riesgos del progreso o derivados del avance técnico. Artículo 141.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre
| Autor | Luis Miguel Castán Martínez |
| Cargo | Abogado del Estado |
| Páginas | 303-336 |
-
Informe elaborado el 29 de julio de 2002 por don Luis Miguel Castán Martínez, Abogado del Estado en la Audiencia Nacional.
Page 303
Extracto de la Ponencia presentada y defendida exitosamente ante la Escuela Judicial el pasado 4 de junio de 2002. Ha sufrido importantes retoques. En esta colaboración pongo el hincapié en la interpretación doctrinal y jurisprudencial hecha a propósito del nuevo artículo 141.1 LPAC, especialmente en supuestos de inoculación del VHC y VIH.
El artículo 141.1 LPAC ha sido reformado por la Novela 4/1999 de 13 de enero (BOE de 14 de enero). Su redacción actual, tras reiterar el clásico principio que sólo reconoce el concepto de lesión -y el deber indemnizatorio- cuando se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar con arreglo a la ley, agrega una nueva proposición, corolario en realidad de aquel axioma, la cual dice:
No serán indemnizables aquellos daños producidos al particular que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de aquellos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
El precepto en cuestión ha suscitado recelos e incluso críticas entre algunos. Otros lo han elogiado como derivación natural o cláusula de cierre Page 304 de todo el sistema axiológico que establecen los artículos 139-143 de la vigente LPAC. Para comprender mejor aquella norma y poder así aquilatar su verdadero alcance jurídico, entendemos que es preciso partir de cuál es el fundamento material y las notas o caracteres definitorios que consagra el precepto en cuestión.
Entendemos que el nuevo artículo 141.1 LPAC proclama como principio la exclusión de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas cuando el daño tiene como causa uno de los llamados «riesgos del progreso» o «riesgos del desarrollo técnico».
La doctrina acerca de estos riegos entronca con lo que son dos pilares básicos del sistema de responsabilidad patrimonial extracontractual de las Administraciones Públicas, tal como lo diseñaron la LEF y la LRJAE y tal como continúa dibujándolo la actual Ley 30/92 de 26 de noviembre.
Primer pilar o principio. Dicho sistema sobre responsabilidad parte de considerar que no es antijurídico todo daño inferido al particular con motivo de una actuación administrativa o motivado por la incidencia de un servicio público cualquiera en la esfera de intereses de aquél.
Sólo será antijurídico aquel daño que constituya una lesión en sentido técnico-jurídico. Técnicamente hablando, por tanto, la lesión sólo existe cuando el daño sea antijurídico; es decir, cuando la actuación administrativa suponga la infracción o, si se quiere, La no realización de una prestación que tenga derecho a obtener el administrado en su esfera relacional con la administración pública actuante. Ni que decir tiene que esa prestación debida e insatisfecha con virtualidad para engendrar la lesión puede consistir en un dare/facere (en cuyo caso la lesión surgiría de una posible omisión) o en un non facere u omittere (en cuyo caso la lesión surgiría de la eventual causación de un riesgo o daño positivo evitable; vide art. 1088 CC).
Si esa prestación jurídica existe a favor del administrado, surgirá la lesión en caso que la Administración demandada no haya satisfecho la misma (por omisión o por causación de riesgos que podrían haberse precavido o eliminado) con independencia de que el órgano administrativo haya obrado o no conforme a sus reglamentaciones o directrices de actividad (el hecho de obrar conforme a esas reglas jurídicas convertirá la actuación administrativa en lícita desde un punto de vista subjetivo, pero aquel dato no excluye por sí solo la antijuridicidad).
Pues bien, uno de esos supuestos en que el daño no constituye lesión en sentido jurídico es aquel en que el estado científico-técnico sobre una actividad no permite garantizar un resultado al ciudadano, ya consista ese resultado en la realización de un obrar positivo (una prestación positiva imposible a favor de un administrado), ya consistiere el resultado en la pre-Page 305vención de un riesgo derivado de la propia actuación administrativa que es beneficiosa para el particular que sufre el daño; o bien el menoscabo resultare del obrar de terceros (una prestación consistente en la evitación de un resultado dañoso, o en una omisión).
En tales casos de insuficiencia científico-técnica objetiva, ni el particular tiene derecho a obtener aquel resultado ni el ente administrativo está obligado a conseguirlo (arts. 1186 y 1271-72 CC). Se trataría de prestaciones que se ubican extramuros del nivel de rendimiento exigible a un servicio público cualquiera ; pero esta consideración (la «externalidad» del daño) no la consideramos desde el plano fáctico o eficiente de la relación causal acto-daño, sino que este carácter de «daño externo», debe predicarse desde la perspectiva de cuáles son las prestaciones y resultados que cabe exigir al servicio público de que se trata.
Es decir, que en todos los casos en que se debate la existencia de «riesgos del desarrollo» la concurrencia de los mismos incide a la hora de excluir la responsabilidad patrimonial desde el punto de vista del requisito de la lesión o antijuridicidad (este requisito, como bien se sabe, es previo o presupuesto del examen acerca del nexo causal).
Dicho más llanamente, aquel resultado positivo o negativo que no es posible conseguir en un momento dado ante las limitaciones del progreso técnico «no existe» o al menos es irrelevante a la hora de apreciar la concurrencia de una conducta antijurídica en el ámbito de la responsabilidad aquiliana administrativa.
Segundo pilar o principio básico. La consideración de cuál es el fundamento que en nuestro sistema tiene el derecho a ser indemnizado ex artículos 106.2 y 139 LPAC. Es doctrina tradicional (vide SSTS 19 de mayo de 1994, 10 de febrero de 1998, 17 de octubre de 2000, Sala 3») que este fundamento, sin perjuicio de excluir otras razones particulares, estriba en que si la actuación administrativa tiene por objeto beneficiar de modo abstracto y con mayor o menor intensidad a todos los ciudadanos, es justo que por tal razón el daño o detrimento singular que pueda surgir de esa actuación propia del servicio público sea imputado a prorrata de la colectividad para que el perjudicado reciba su compensación por la lesión que se causa.
Viene a ser esto una doctrina socializadora del clásico brocardo uti aemolumentum est ibi es onus. Pero en cambio, este fundamento quiebra, o al menos ha de matizarse, cuando quien recibe de modo principal o de modo concreto ese beneficio o aemolumentum es el mismo particular que recibe simultáneamente el daño o que se expone a un riesgo potencial (no presente, se produce de modo oculto, se ignora la existencia del riesgo o bien no se conoce técnicamente cómo prevenirlo o evitarlo).
En este caso, salvo que la actividad pública genere un beneficio nimio (piénsese en actividades lúdicas, festejos, piscinas, etc.) el propio Be- Page 306 neficio jurídico que causa de modo inmediato la actividad es un elemento legitimador, al contrarrestarlo, del daño potencial (riesgo) que se causa.
Veremos que desde la primera sentencia que aborda explícitamente el asunto a la luz de la novela 4/1999, el TS parte de reconocer este segundo principio jurídico como fundante de la no antijuridicidad del daño. Nos referimos a la controvertida y no siempre bien entendida STS 31 de mayo de 1999.
No obstante ello, el artículo 141.1 LPAC no exige explícitamente que la actividad cause un beneficio inmediato al Administrado que soporta el eventual daño. Basta que aquél sea un beneficio mediato o general (aunque susceptible de individualización posterior) de forma que, cuando estamos ante una prestación pública obligatoria y necesaria para el sostenimiento de la comunidad, el elemento teleológico consistente en cuál sea el beneficio individual que causa la misma cede importancia frente al carácter «debido» u obligatorio de la prestación y frente a la imposibilidad de obtener un rendimiento determinado del servicio público que se trate a la hora de que por el mismo se obtenga un resultado determinado o sea evitado el mismo 2.
En resumen y tras combinar ambos principios, la irresponsabilidad nacida de la concurrencia de un riesgo del desarrollo técnico supone que el objetivismo que inspira el artículo 106.2 LPAC no empece a que la Administración no deba indemnizar (no existe entonces daño antijurídico o «lesión») cuando existan causas que determinen la justificación o impongan como querido jurídicamente el perjuicio existente.
Aparte de otras causas legitimadoras del daño clásicas (el cumplimiento de una obligación impuesta por Ley, el carácter firme del acto dañoso) aparece entre tales supuestos el hecho, como estamos viendo, de que aparezcan detrimentos personales o patrimoniales cuyo factor causante no resulta previsible o evitable según los conocimientos científicos técnicos de la época en que se produjo el actuar y dicho deber de actuación existió (por tratarse de una actividad provechosa, relevante para la sociedad y que también produce beneficios al administrado, sean aquellos beneficios uti universi o uti...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba