Progresión histórica de las funciones de garantía del Consejo de Estado en el procedimiento administrativo

Autor:Gerardo García Alvarez
Cargo del Autor:Profesor titular de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
Páginas:117-156
RESUMEN

I. La reforma de la Administración pública en los años cincuenta y su influencia sobre el Consejo de Estado - I.1. La evolución del Gobierno - I.2. El "Estado administrativo de Derecho" y el Consejo de Estado: la progresiva juridificación del contenido de los dictámenes - I.3. El Consejo de Estado en la LRJAE - II. El reforzamiento de la autonomía del Consejo de Estado - II.1. La renovación... (ver resumen completo)

 
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Una característica de la historia reciente del Consejo de Estado ha sido las modificaciones relevantes de su régimen sin modificación de su norma básica. Modificaciones de sus competencias, del régimen jurídico de los dictámenes e, incluso, de su función institucional, no han ido acompañadas de modificaciones correlativas en su organización o composición. Sin embargo, la dependencia de la posición del Gobierno y el largo proceso de institucio-nalización del régimen franquista produjeron una cierta indeterminación de la posición institucional y de los cometidos del Consejo de Estado.

Puede hablarse de una progresiva asunción de una perspectiva estrictamente jurídica en sus funciones y de su configuración como órgano consultivo del Gobierno más que de sus miembros singulares; esta evolución del Consejo de Estado estuvo vinculada a la reforma administrativa y a la cons-trucciónde un nuevo Derecho administrativo en los años cincuenta. Hay también una tendencia a la consolidación de su autonomía, ligada al reforzamiento de las garantías jurídicas como consecuencia de la reforma política de los años sesenta y plasmada en la Ley Orgánica del Estado. Por último, la concepción de los dictámenes del Consejo de Estado como garantía del administrado iba a producir la ampliación jurisprudencial y praeter legem de los sujetos obligados a consultar al Consejo de Estado, fenómeno que se produciría fundamentalmente en la revisión de oficio. Es preciso destacar que la evolución del Consejo de Estado no se produce como producto de una voluntad deliberada del legislador, sino como un resultado secundario de las fuerzas de modernización del régimen político surgido de la Guerra Civil. NIETO se ha referido a la "progresiva implantación de un Estado de Derecho dentro de la dictadura".1Ese es el contexto de la evolución del Consejo de Estado a partir de los años cincuenta.

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En la Ley de 25 de noviembre de 1944 existía una indefinición fundamental en el papel del Consejo de Estado en el sistema administrativo. Por un lado, el Consejo de Estado contribuía a la regularidad de la actuación administrativa, incluso en algunos casos como órgano con funciones parajurisdic-cionales. Pero también era un elemento de equilibrio interno dentro del propio Poder ejecutivo, es decir, un órgano consultivo cuyas opiniones permitían a un Jefe del Estado carente de formación jurídica o administrativa el enjuiciamiento de la labor de sus ministros. En la evolución del Consejo de Estado ninguna de estas dos funciones se impuso sobre la otra, sino que ambas se desarrollaron paralelamente. Sin embargo, la labor de garantía encomendada en determinados casos al Consejo de Estado sería el origen de una innegable fuerza centrífuga, expresada en la expansión de la obligación de consultar al Consejo de Estado en materia de rescisión de contratos y en la revisión de oficio de actos administrativos a entes públicos distintos de la Administración central del Estado, mientras que su función de equilibrio interno en la cúpula administrativa tendría efectos centrípetos, ya que esa función no tenía sentido en otras Administraciones. En otros términos, la función del consejero áulico confinaba al Consejo de Estado en los máximos niveles de la Administración central —su función en este punto sólo tenía sentido cuando sus dictámenes tenían como destinatario, al menos eventual, al Jefe del Estado—, pero la función de garantía de los ciudadanos tenía una lógica interna radicalmente opuesta: no hay ningún motivo para que un ciudadano goce de mejor condición jurídica cuando se relaciona con la Administración del Estado que cuando lo hace con una entidad local.

Las funciones parajurisdiccionales del Consejo de Estado y en general su función de garantía del administrado se plasman durante este periodo en la periodificación de los mandatos del Presidente del Consejo de Estado y en la colaboración necesaria de Consejo del Reino y Jefe del Estado para nombrarle y cesarle. Estas innovaciones modificaron su estatuto jurídico de modo sustancial: de cargo de confianza del Jefe del Estado pasó a ser un magistrado con unas ciertas garantías de independencia. Esta reforma, unida a las garantías mínimas reconocidas a los consejeros electivos y las más intensas con que contaban los permanentes desde 1944, puso las bases de una auténtica autonomía del Consejo de Estado. Sobre el papel, el Consejo de Estado que salía diseñado de la Ley Orgánica del Estado tenía una mayor autonomía que el actual y no cabe duda de que esta autonomía añadida debió ser un estímulo para que el Tribunal Supremo extendiese el ámbito de las consultas obligatorias a las Corporaciones locales.

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I La reforma de la Administración pública en los años cincuenta y su influencia sobre el Consejo de Estado

La doctrina politológica se ha referido a una segunda etapa en el régimen del General Franco, que comprendería de 1945 a 1960, calificada de dictadura "empírico-conservadora".2 No obstante desde la perspectiva de la actividad legislativa resulta un poco artificial distinguir entre los años cincuenta, en los que se aprueban las grandes leyes administrativas, y los sesenta, de expansión económica y planes de desarrollo, pero también de culminación de la institucionalización del régimen, además de que fue después de 1960 cuando se dio una nueva configuración a los contratos administrativos o se realizó una importante reforma en materia de funcionarios. Una referencia importante es la que proporciona la crisis de Gobierno de febrero de 1957.3 Aunque el Gobierno que inició sus labores en febrero de 1957 era, como habían sido los anteriores, un Gobierno en el que estaban representadas las diferentes familias o facciones políticas en que se apoyaba el régimen, es precisamente en este momento en el que algunos protagonistas han situado el punto de inflexión de la evolución del régimen de Franco.4

En cuanto a la evolución legislativa del Derecho administrativo, esta etapa de "reforma administrativa" que se iniciaba se caracterizó precisamente por el hecho de ser instrumentada desde el Departamento de la Presidencia del Gobierno con una pretensión de generalidad que chocaba con los planteamientos del Ministerio de Hacienda, que hasta entonces habían sido domi-Page 120nantes.5 El reforzamiento de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno y su progresiva diferenciación de la Jefatura del Estado, proceso que culminaría a principios de los años setenta con el nombramiento del almirante Luis Carrero Blanco como Presidente del Gobierno, es una de las claves de este periodo.6 Es además un aspecto que se iba a reflejar en el régimen del Consejo de Estado: estas tendencias centralizadoras y ese interés renovado por la coordinación legislativa y administrativa iban a contribuir a reforzar un órgano situado junto al Gobierno y con competencias generales, ajeno a cualquier especialización, como es el Consejo de Estado.

El Consejo de Estado de la Ley de 25 de noviembre de 1944 era un órgano cuya garantía de eficacia residía en el papel que desempeñaban el Jefe del Estado y el Gobierno, respectivamente. Los Ministros y el Consejo de Ministros eran los destinatarios inmediatos de sus dictámenes, pero la especificidad del Consejo de Estado, su auctoritas añadida respecto a otros consejos, derivaba del hecho de que fuese el Jefe del Estado quien nombrase a la inmensa mayoría de sus miembros, y que la posición de "supremo órgano consultivo" podía ser utilizada para contrapesar la competencia técnica del Consejo de Ministros. El Consejo de Estado era así una suerte de Administración paralela, con capacidad para recabar la opinión de expertos en los temas consultados, o de oír a los interesados. Pero, descartado el que el Jefe del Estado pudiese presidir con habitualidad sus sesiones, para lo que estaba facultado, la eficacia extrajurídica de sus dictámenes —su específica auctoritas— sólo podía jugar por medios indirectos o excepcionales, puesto que sus dictámenes no necesariamente tenían como destinatario al Consejo de Ministros: bien a través de una relación informal de confianza entre su Presidente y el Jefe del Estado, que lo nombraba y separaba libremente; o bien a través de la posibi-Page 121lidad de elevar mociones al Gobierno, ya que su memoria anual tenía en esos momentos una naturaleza puramente interna.

Una de las peculiaridades de los Consejos de Ministros durante el régimen de Franco respecto de los actuales, es que aquéllos "siempre" eran presididos por el Jefe del Estado.7 Esta es la razón por la que el artículo 10.13 de la LRJAE encomendaba al Consejo de Ministros decidir en aquellos asuntos en que un ministro no estuviese...

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