Objeto y contenido de los programas de actuación integrada en la Comunidad Valenciana
| Autor | José Luis Lorente Tallada |
| Cargo | Abogado Urbanista |
1. INTRODUCCIÓN
En el año 1994, hace ahora nueve años, la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, Ley 6/94, (en adelante LRAU) alumbró un instrumento de actuación urbanística, denominado el Programa, y un protagonista del proceso de transformación del suelo denominado el Agente Urbanizador que han tenido una aceptación social verdaderamente espectacular. Se han convertido en el referente obligado de todas las legislaciones del suelo de las distintas Comunidades Autónomas que, a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, se vieron obligadas a legislar sobre la materia. La Comunidad Valenciana, después de nueve años de funcionamiento de los Programas, se encuentra en el punto de mira de los admiradores y de los detractores del nuevo sistema. O, mejor dicho, en el punto de mira de aquellos que reconociendo al Programa y al Agente Urbanizador todas sus virtualidades pretenden descubrir las desviaciones internas del sistema para intentar corregir, desde dentro, dichas desviaciones (porque «haberlas haylas»).
Hay muchas formas de afrontar el objeto y contenido de los Programas. Una de ellas es la forma sistemática, desde un punto de vista didáctico o explicativo, que comienza por el concepto y naturaleza jurídica de los Programas, diferencia con otras figuras afines, clases de Programa, procedimiento de su aprobación y efectos.
Sin embargo, todas estas cuestiones teóricas tuvieron importancia en su día, pero si hoy expusiéramos los Programas de forma sistemática nos daría la sensación de que estamos exponiendo algo ya conocido, motivo por el cual conviene dar por conocidas muchas de las cuestiones teóricas sobre Programas.
Vamos a tratar el objeto y contenido de los Programas pero no desde un punto de vista didáctico o explicativo de la sistemática legal, sino desde aquellos principios rectores del funcionamiento del Urbanismo Valenciano que explican el éxito de los Programas después de nueve años de vigencia de la LRAU, principios que se apoyan básicamente en dos concepciones de la actividad urbanística: la función pública y la función empresarial para descubrir o intentar descubrir las claves que nos sirvan para desentrañar cuestiones como, por ejemplo, el éxito de los Programas, la aceptación o rechazo social de los Programas, si el éxito se puede convertir en arma letal, si se puede morir de éxito o apuntar algunas de las desviaciones o perversiones del sistema o los límites de los Programas.
La exposición del tema va a tener carácter meramente descriptivo sin intentar dar soluciones, pues el estudio sistemático de las soluciones sería demasiado extenso y desbordaría el objeto de este trabajo: una descripción meramente panorámica del objeto y contenido de los programas, desde la teoría y desde la práctica pero sin adentrarnos en cada una de las cuestiones que suscita, ni en el estudio de las distintas desviaciones o perversiones del sistema, ni en las respectivas soluciones para corregir las desviaciones pues nos llevaría demasiado lejos y cada desviación y su correlativa solución necesitaría un estudio sistemático más profundo. Por eso conviene adelantar que la visita panorámica por el objeto y contenido de los Programas desde sus ventajas e inconvenientes generales después de nueve años de funcionamiento nos permite una visión global, dejando para otros estudios el profundizar sobre cada tema de los propuestos y el aportar soluciones concretas que exceden del objeto de este trabajo
2. LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA COMO FUNCIÓN PÚBLICA Y COMO FUNCIÓN EMPRESARIAL
2.1. El proceso de transformación del suelo y las plusvalías
En el sistema instaurado por la LRAU, los propietarios de suelo urbano se incorporan al profeso de construcción y de completar la urbanización desde la aprobación del planeamiento, sin embargo los propietarios de suelo urbanizable no se incorporan al proceso de transformación. Esta operación de transformación se configura como una típica función empresarial1.
Podemos decir simplificando mucho, que en estas dos ideas-fuerza se apoya toda la estructura de la LRAU: la función pública y la función empresarial, entendida esta última como la operación de transformación de suelo mediante la producción de infraestructura pública de urbanización aplicando los resortes productivos de la libertad de empresa y de la economía de mercado2.
Ya tenemos centrado y acotado el tema que vamos a desarrollar: La urbanización como función pública requiere una inversión económica importante y una actividad gestora de dicha inversión lo cual supone una típica función empresarial a la que se deben aplicar todos los resortes productivos de la libertad de empresa y de la economía de mercado3.
La actividad empresarial de transformación de suelo se basa en el siguiente esquema: La materia prima es el suelo bruto o rústico que una vez seleccionado (clasificado) es sometido a un proceso de transformación, una transformación jurídica (calificación y reparcelación con acceso de las nuevas parcelas conformadas al Registro de la Propiedad) y una transformación física (ejecución de las obras de urbanización) y el producto elaborado que son los solares edificables se lanzan al mercado inmobiliario. Como en toda actividad empresarial, el producto elaborado, que es el solar urbanizado, obtiene en el mercado un valor que no solo sea capaz de absorber los costes de producción (cargas urbanísticas, cesiones y costes de urbanización) sino que, además, debe producir un beneficio o plusvalor.
Este proceso de transformación de suelo como una función empresarial, que acabamos de exponer, nos plantea dos cuestiones: primera, si la generación de plus valía se produce en todo caso o existen excepciones y, segunda, cómo se reparten y entre quiénes se reparten esas plus valías.
Si la actividad urbanística fuese sólo una función pública, el plus valor del producto elaborado (solar edificable) debería ser absorbido íntegramente o recuperado por la comunidad. Sin embargo, si la actividad urbanística de transformación es también una función empresarial ese plus valor del producto elaborado (valor del solar edificable en el mercado) no es absorbido por la comunidad sino que pertenece a los que han intervenido o a los que han sufragado el proceso de transformación, bien sea el propietario del suelo o el empresario.
Aquí ya se apuntan varias concepciones urbanísticas: o es la comunidad la que recupera íntegramente la plusvalía generada por la actividad urbanística de transformación de suelo, o es el propietario del suelo que sufraga el proceso de transformación quien obtiene esas plusvalías, o es el empresario que pone al servicio de ese proceso de transformación del suelo los resortes productivos de la libertad de empresa y de la economía de mercado el que debe recuperar la plusvalía generada por su actividad empresarial ¿cuál es la respuesta?
Una primera respuesta, aunque muy básica y sin bajar a los pormenores, nos la ofrece la propia Constitución Española cuando establece que la Administración participa en el plusvalor que genera la acción urbanística de los entes públicos4.
Esto significa, en primer lugar, un reconocimiento constitucional expreso de que la acción urbanística de transformación de suelo genera plusvalor. Más adelante veremos si genera plus valor en todo caso, o existen excepciones. En segundo lugar, la Constitución Española no dice que ese plus valor sea recuperado íntegramente por la comunidad, sino que la comunidad «participa». Consecuentemente sabemos que se genera plusvalor y que la comunidad participa. En tercer lugar, nos falta saber cómo se distribuye la plusvalía entre la Administración, el propietario del suelo y el empresario urbanizador, en qué medida participa cada uno de estos tres protagonistas del proceso en el plusvalor que genera la acción urbanística de transformación de suelo. Tres ecuaciones con tres incógnitas.
Como sabemos que la participación de la Administración está tasada por Ley -el diezmo-, ya tenemos despejada la primera de las incógnitas. Nos quedan dos, o sea, cómo se distribuye, en la LRAU, la plusvalía entre el propietario del suelo y el empresario urbanizador.
Antes de entrar en la distribución de plusvalías debemos concentrarnos primero en cómo se generan esas plusvalías pues, de lo contrario, estaríamos repartiendo la piel del oso antes de cazarlo.
2.2. La faceta empresarial del urbanismo
Una es la visión legal del urbanismo que puede estar destrozada o en crisis por efecto de la STC 61/97 y del reparto compe-tencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas5, y por las cuestiones de inconstitucionalidad que se plantean entre ambas o por el efecto «desplazamiento» de unas normas de rango inferior por otras de rango superior o básicas. Otra es la visión histórica del Urbanismo que nos dirá cómo hemos llegado hasta aquí desde las primeras leyes del Suelo y la evolución de sus instituciones. Otra es la visión del Urbanismo desde el punto de vista de la propiedad del suelo y de sus garantías, o desde el punto de vista de la prerrogativa administrativa. Otra visión muy distinta es el diseño de la ciudad, el modelo territorial y los aspectos puramente técnicos de infraestructura que conforman el modelo.
Para concentrarnos en nuestro objetivo nos interesa despejar dichas cuestiones y reflexionar - como hace la LRAU- sobre el aspecto empresarial de la ejecución de la obra de urbanización para transformar materia prima en solares edificables y sobre un aspecto sustancial a dicho proceso empresarial que es la generación de plusvalía. Si se alega reduccionismo en este planteamiento o falta de visión global, podemos decir que los que sólo ven los aspectos legales del urbanismo también son reduccionistas, y los que solo ven el aspecto del diseño de la ciudad o la parte técnica del urbanismo también son reduccionistas, y los que solo ven el aspecto político, liberal o intervencionista, también están formulando planteamientos reduccionistas.
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