Ordenación de la profesión médica mediante la Organización Médica Colegial

AutorHerminio Losada González
  1. LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN LA CONSTITUCION DE 1978: SU PAPEL Y RELEVANCIA EN LA ORDENACION DE LAS PROFESIONES

    1.1. La constitucionalización de los Colegios Profesionales

    Como señala GARRIDO FALLA[1], no existen en los textos constitucionales anteriores a la Constitución de 1978 referencias expresas a los Colegios Profesionales, por lo que el artículo 36 de la Constitución de 1978 supone una indiscutible novedad en la historia del constitucionalismo español, novedad que lo es también desde el punto de vista del Derecho comparado, en el que los Colegios Profesionales no se consideran materia constitucionalizable.

    Este carácter novedoso de la constitucionalización de los Colegios Profesionales en el Texto Constitucional de 19878 ha sido destacada por otros comentaristas, como es el caso de SAINZ MORENO[2], ARIÑO ORTIZ, SOUVIRON MORENILLA[3] o FANLO LORAS [4].

    Sin embargo, la constitucionalización de los Colegios Profesionales no dejaba de suscitar interrogantes acerca de la libertad del legislador ordinario para configurar la naturaleza y régimen jurídico de los mismos, pues el artículo 36 de la Constitución se limita a establecer que

    'La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos.'

    Así las cosas, la interpretación que suscita este precepto puede conducir a dos posiciones diferentes. Cabe entender, en efecto, que el artículo 36 de la Constitución no predetermina en modo alguno la configuración legal de los Colegios Profesionales, de suerte que el legislador gozaría de plena libertad para optar por el modelo que estimase conveniente (Corporación de Derecho Público o asociación privada, colegiación voluntaria u obligatoria, exclusividad territorial o no, etc.). O bien cabe sostener que esa libertad del legislador no es ilimitada, sino que el reconocimiento constitucional de los Colegios Profesionales, y de forma independiente de los sindicatos y asociaciones empresariales, presupone ya marcar al legislador un modelo de regulación de los Cole- gios Profesionales, que es justamente el consagrado en el ordenamiento español al publicarse la Constitución, y que tiene su máxima manifestación en la Ley de Colegios Profesionales de 1974.

    La doctrina ofrece ejemplos de una y otra interpretación. Así, SAINZ MORENO es, sin duda, uno de los más cualificados exponentes de la tesis de la absoluta libertad del legislador para optar por el modelo que estime conveniente en la regulación de los Colegios Profesionales[5]. Por el contrario, otros autores, como ARIÑO ORTIZ, SOUVIRON MORENILLA[6], FANLO LORAS [7] o PARADA VAZQUEZ[8], sostienen que la libertad del legislador aparece condicionada por el modelo preconstitucional de Colegios Profesionales (Corporación de Derecho Público, exclusividad territorial y obligatoriedad de adscripción a un Colegio para el ejercicio profesional).

    La jurisprudencia constitucional, si bien no ha aclarado de forma rotunda esta cuestión, parece apuntarse a la tesis de la libertad de opción del legislador a la hora de configurar el régimen jurídico de los Colegios Profesionales, sin tener que ajustarse necesariamente al modelo preconstitucional, aun siendo perfectamente válido este modelo, según ha declarado el propio Tribunal Constitucional.

    En efecto, el Tribunal Constitucional se ha ocupado, repetidamente, de los Colegios Profesionales, formando un cuerpo de doctrina que, en cuanto a su naturaleza jurídica, se plasma principalmente en las Sentencias 76/83, de 5 de agosto; 23/84, de 20 de febrero; 123/87, de 15 de julio, 20/88, de 18 de febrero; 9/1989, de 11 de mayo, y 131/1989, de 19 de julio, en las que se viene a declarar que la Constitución no configura directamente a los Colegios como Corporaciones de Derecho Público, sino que ésta es sólo una opción válida del legislador; que los Colegios son esencialmente entidades asociativas de base privada constituidas para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros y que, aunque ejerzan funciones públicas por atribución de la ley o por delegación, la naturaleza privada de sus fines y cometidos principales permite entender que, en el marco de las determinaciones obligatorias del legislador, el origen, organización y funciones de los Colegios dependen de la voluntad de los asociados.

    En particular, una de las sentencias citadas, la 20/88, tras recordar los anteriores principios, declara (fundamento jurídico 4):

    'Cierto es que el carácter de Corporaciones Públicas de los Colegios Profesionales no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y de sus cometidos principales, por lo que, como ya se dijo en la STC 123/1987, de 15 de julio, estos entes públicos realizan una actividad que, en parte es privada, aunque tengan atribuidas por la Ley o delegadas algunas funciones públicas. Pero no es menos verdad que la dimensión pública de los entes colegiales, en cuya virtud, como antes se dijo, están configurados por la Ley bajo formas de personificación jurídico-pública que la propia representación actora no discute, les equipara sin duda a las Administraciones Públicas de carácter territorial, si bien tal equiparación quede limitada a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de aquéllos.'

    Esas mismas ideas se acogen en la sentencia del Tribunal Constitucional 89/1989, de 11 de mayo que, en orden a justificar la legitimidad constitucional de la obligatoriedad de colegiación para el ejercicio de las profesiones, se refiere a 'la base común asociativa de todas las personas jurídicas', pero insiste en sus 'fines más amplios que las de simple interés particular'; en que reciben 'ciertas atribuciones o potestades -especie de delegación del Poder Público- para que puedan realizar aquellos fines y funciones, que no sólo interesan a las personas asociadas o integradas, sino a las que no lo están, pero pueden verse afectadas por las actuaciones del ente'; añade que 'los Colegios profesionales... constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida ...esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante...'; y concluye que los Colegios Profesionales tienen la 'consideración de corporaciones sectoriales de base privada, esto es, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada...'.

    En la misma línea, la sentencia del Tribunal Constitucional 131/1989, de 19 de julio, también en relación con la obligatoriedad de colegiación, pone especial énfasis en la idea de que los fines específicos de los Colegios, deter- minados por la profesión titulada, de indudable interés público (disciplina profesional, normas deontológicas, sanciones penales o administrativas...) constituyen justificación innegable de la opción deferida al legislador para configurarlos como Corporaciones de Derecho Público.

    No lleva a conclusiones distintas la sentencia del Tribunal Constitucional 93/1992, de 11 de junio, cuya aportación principal consiste en la distinción entre Estatuto de la profesión y Estatuto de los Colegios. Así, en el fundamento jurídico 7.º se afirma que 'el quicio sobre el que esta Ley (se refiere a la Ley 2/1974 de Colegios Profesionales), intenta hacer compatibles el principio de legalidad con la autorregulación corporativa consiste, precisamente, en disociar los Estatutos particulares de cada Colegio y los Estatutos generales de la profesión entera', siendo éstos los que 'deben regular el régimen disciplinario de la profesión... relativizando el papel de los llamados Reglamentos de los distintos Colegios Provinciales de Farmacéuticos, que quedan relegados a disciplinar su organización, funcionamiento y régimen interior'.

    En resumidas cuentas, para el Tribunal Constitucional, el artículo 36 no impone la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público de los entes cole- giales, pero permite al legislador ordinario acogerse a esta opción, si lo estima oportuno, y lo mismo cabe decir de la colegiación obligatoria (como señala el Tribunal Constitucional en su sentencia 131/1989, el artículo 36 de la Constitución 'ni ordena ni prohíbe la colegiación obligatoria', por lo que, el legislador puede establecerla y puede no hacerlo, dada la habilitación contenida en el citado precepto), debiendo resaltarse que, hasta el momento, las escasas reformas de la Ley de Colegios Profesionales de 1974 ponen de manifiesto que el legislador se ha inclinado por mantener el modelo clásico de Cole- gios Profesionales, si bien con las importantes novedades introducidas por el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, que tiene su origen en el fallido Proyecto de Ley, de modificación de la Ley de Colegios Profesionales para adecuar el ejercicio de las profesiones colegiadas a la legislación en materia de competencia[9], inspirado en el informe elaborado por el Tribunal de Defensa de la Competencia sobre el libre ejercicio de las profesiones, dentro del programa de convergencia del Tratado de la Unión Europea[10]. El contenido del Real Decreto Ley ha pasado a la Ley 7/1997, de 14 de abril.

    En efecto, el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, y ahora la Ley 7/1997, de 14 de abril, siguiendo los planteamientos del citado Informe, declara que el ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia y con sujeción, en cuanto a la oferta de servicios y su remuneración a las leyes sobre defensa de la competencia y sobre competencia desleal; posibilita el ejercicio de las profesiones colegiadas en todo el territorio nacional, mediante la inscripción en un...

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