Proceso de vida de las cámaras

Autor:Fernando Santaolalla López
Páginas:103-125
 
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25. Introducción: los parlamentos y el tiempo

Los Parlamentos de los actuales Estados son instituciones permanentes, en el sentido de que están previstos en las Constituciones como órganos regulares y ordinarios, a diferencia de las Asambleas estamentales de la baja Edad Media, que tenían un carácter eventual y transitorio.

Pero esta permanencia institucional de las modernas Asambleas legislativas no es sinónimo de funcionamiento continuado. Así como la Administración pública actúa sin solución de continuidad, los Parlamentos tienen paréntesis en su funcionamiento de tal modo que alternan períodos de actividad con otros de vacancia.

Por un lado, las Cámaras se renuevan normalmente cada cierto tiempo, que suele ser cuatro, cinco o seis años. Con ello se trata de asegurar el principio de temporalidad en el ejercicio del poder, permitiendo que sea el pueblo, como titular efectivo de la soberanía, el que determine a intervalos regulares la composición del poder legislativo y, a través suyo, del Gobierno de la nación. De otro modo no se podría garantizar la correlación entre la inclinación mayoritaria del cuerpo electoral y su representación institucional. Pues bien, estos períodos por los que se eligen las Cámaras se denominan normalmente legislaturas, aunque en nuestro Derecho histórico eran conocidos como diputaciones. También la actual práctica parlamentaria española es constante en el empleo de la primera expresión1.

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Por otro lado, tampoco la actividad es continuada dentro de cada legislatura. Sólo ciertas fracciones son hábiles a efectos del trabajo parlamentario: los llamados períodos de sesiones. La duración de estos períodos determina las posibilidades de una fiscalización efectiva de las Asambleas legislativas sobre el Gobierno: cuanto más largos sean estos períodos, tanto mayores son las oportunidades de control sobre este último. Pero tampoco puede estimarse como ideal una hipotética situación de funcionamiento parlamentario ininterrumpido.

El Gobierno necesita períodos de tranquilidad, sin la presencia hostigante de sus adversarios políticos, para organizarse, ejecutar decisiones aprobadas y planear acciones futuras. Al mismo tiempo, los propios parlamentarios necesitan también tiempo libre para realizar otras tareas políticas, como atender sus deberes de partido, mantener contactos con los electores y organizaciones de su distrito, etcétera. De ahí que no toda la legislatura sea tiempo hábil, sino que éste se contrae a unos períodos específicos, más largos o más cortos según los países, que son los períodos de sesiones. No obstante, un rasgo generalizado del parlamentarismo contemporáneo es la tendencia a que estos períodos sean cada vez más prolongados. Ello es, sin más, una consecuencia del elevado número de leyes que las Cámaras deben aprobar para atender las distintas necesidades de nuestro tiempo.

26. La legislatura en el derecho español

La legislatura, o período por el que son elegidas las Cámaras, dura entre nosotros cuatro años, período de mandato que se aplica tanto al Congreso de los Diputados (art. 68.4 C.E.) como al Senado (art. 69.6), pudiendo estimarse razonable su duración2.

Pero en ambos casos el plazo de cuatro años actúa como límite máximo, ya que antes de su transcurso puede decretarse la disolución anticipada de las Cámaras por el Gobierno, al amparo de las facultades que le confiere el artículo 115 C.E. De hecho en los treinta años transcurridos desde la aprobación de la C.E. no ha habido legislatura que no haya terminado anticipadamente mediante este recurso, si bien algunas de ellas estaban prácticamente agotadas cuando se aprobó el decreto de disolución (como en las II, IV, VI, VII y VIII). Se trataba entonces de una disolución más formal que real. En otros casos la disolución sí ha supuesto una anticipación sustancial de las elecciones3.

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La elección por cuatro años se refiere a las Cámaras como instituciones, no a cada uno de sus miembros individualmente considerados. Todos los Diputados (originarios o sustitutos) y la mayoría de los Senadores están comprendidos en esta regla a tenor del sistema electoral vigente. Lo anterior no impide el acortamiento individual del mandato cuando el Diputado o Senador fallece o renuncia a su condición, lo que se produce con relativa frecuencia. Pero hay otros casos en que la duración legal del mandato de un parlamentario puede ser inferior a cuatro años. Tal es lo que ocurre con los Senadores procedentes de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 69.5 C.E.), cuya designación bien puede producirse mediada la legislatura, pero sin que su vigencia supere los límites de ésta4. Lo mismo sucede con los parlamentarios que cubren las vacantes producidas por fallecimiento, incapacidad o renuncia de Diputados y Senadores de su misma candidatura (artículos 164 y 166.2
L.O.R.E.G.): lo son por lo que reste de la legislatura.

No es muy clara la C.E. sobre el dies a quo, o fecha en que debe comenzar a correr el plazo de cuatro años. Sus arts. 68.4 y 69.6 establecen que el mandato de Diputados y Senadores termina cuatro años después de su elección, sin pensar si la elección ha de entenderse producida en el día que se celebran los comicios, o bien en el día en que se hace la proclamación de Senadores y Diputados electos. A nuestro juicio, parece preferible la primera posibilidad, no sólo por ajustarse más a la dicción

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empleada en la C.E., que habla de elección sin matiz condicionante, sino también por su mayor fijeza y sencillez5. Esta es la interpretación aceptada mayoritariamente.

A su vez, terminada la legislatura por el transcurso del plazo de cuatro años o por disolución anticipada del Congreso o del Senado o de ambos cuerpos6, se abre un interregno hasta la celebración de las siguientes elecciones. Según el artículo 68.6 C.E., éstas deben tener lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato, por tanto, dentro del segundo mes que sigue a la clausura de las Cámaras, ni antes ni después7. Bien es verdad que esta norma parece limitarse a la Cámara baja, no sólo por incluirse en el artículo sobre el Congreso, sino porque añade a continuación que el Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones. Sin embargo, ante el silencio sobre el particular del artículo 69, relativo al Senado, cabe entender aplicable por analogía a esta Cámara lo previsto para la primera. Así lo interpreta el artículo 42 de la LOREG que ordena que las elecciones de Cortes Generales se celebren el quincuagésimo cuarto día posterior a la convocatoria.

Esta convocatoria se efectúa por el Rey, según lo establecido en el artículo 62.b) de la C.E., y tiene por objeto permitir la primera reunión de las Cámaras a efectos de su constitución, a partir de cuyo momento quedan habilitadas para autoconvocarse en todas las sesiones ulteriores de la legislatura. Obsérvese, por lo demás, que lo que exige el artículo 68.b) que se produzca dentro del plazo de veinticinco días es la convocatoria, no la reunión efectiva del Congreso y del Senado. No obstante, comoquiera que esta interpretación permitiría una posposición o retraso injustificado de las reuniones constitutivas de ambas Cámaras, burlando así la finalidad del precepto, que es garantizar su pronta formación y la subsiguiente elección del nuevo Gobierno (art. 99), forzoso es concluir que dentro de dicho plazo no sólo debe producirse la convocatoria, sino también la sesión constitutiva a que la misma se refiere8. En la práctica se ha consolidado esta interpretación.

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27. Prórroga de la legislatura

No prevé de modo directo la C.E. la posible prórroga de la legislatura, circunstancia contemplada, en cambio, en otros textos constitucionales para circunstancias extraordinarias9.

No obstante, su artículo 116.5 dispone, entre otras cosas, que el funcionamiento (del Congreso de los Diputados), así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados (de alarma, excepción y sitio). Si, por tanto, no puede interrumpirse su funcionamiento durante la vigencia de estos estados, ello significa que tanto al término de los períodos ordinarios de sesiones como al final de la legislatura deben seguir reunidas las Cámaras. Circunstancia distinta es que con posterioridad a la disolución de las Cámaras o al término de su mandato se declaren algunos de estos estados, en cuyo caso, según el mismo artículo mencionado, es la Diputación Permanente del Congreso la que debe asumir las competencias al respecto. Pero si la proclamación de estas situaciones de anomalía precede a la fecha en que termina el mandato de las Cámaras, éste debe entenderse prorrogado al amparo del inciso transcrito10.

Esta conclusión se confirma por la prohibición del comentado artículo 116.5 de disolver el Congreso mientras estén declarados algunos de los estados de alarma, excepción o de sitio, revelándose así el deseo del constituyente de que el poder legislativo se mantenga en su integridad en estas circunstancias. Lo mismo se manifiesta en la convocatoria automática de las Cámaras cuando estuvieren fuera de los períodos de sesiones.

Ni qué decir tiene que esta...

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