El proceso contencioso-administrativo

Autor:Marta García Pérez
Cargo del Autor:Profesora titular de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña, España
Páginas:333-360
 
ÍNDICE
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1. Introducción

El control judicial de la actuación administrativa y la defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos ante las manifestaciones de los poderes públicos son un lugar común de los ordenamientos jurídicos iberoamericanos. Las aspiraciones de la realización del principio de legalidad y del sometimiento del Poder Ejecutivo a la ley y al derecho se consagran, con mayor o menor concreción, en los convenios internacionales, las constituciones nacionales o las leyes procesales; en igual medida, el reconocimiento del derecho a una tutela judicial efectiva se eleva a categoría de derecho humano o fundamental, como garantía de los ciudadanos ante las arbitrariedades del poder. El Estado de Derecho, consagrado en reconocidos textos constitucionales, es, en definitiva, la cláusula de cierre que garantiza «la vinculación de todos los sujetos al ordenamiento jurídico y a las decisiones que adoptan los órganos judiciales, no sólo juzgando sino haciendo ejecutar lo juzgado», tomando prestadas en esta ocasión las palabras del Tribunal Constitucional español en su sentencia 73/2000, de 14 de marzo.

Las diferencias entre los regímenes jurídicos nacionales radican, principalmente, en el modelo de tutela judicial escogido en cada uno de los sistemas de justicia, con variantes interesantes que no pueden llegar a ser analizadas por la extensión y los objetivos del presente estudio. Con notables diferencias organizativas, existen, no obstante, múltiples cuestiones comunes, fortalezas y debilidades proclamadas al unísono y aspiraciones compartidas que nos permiten afirmar la existencia de reglas y principios comunes en el contencioso-administrativo iberoamericano. Las necesarias adaptaciones al derecho nacional no impiden, pese a las dificultades que pueda entrañar la operación, dibujar líneas maestras de la que podría llamarse Justicia

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administrativa1. Este es el objetivo, y también la autolimitación, de lo que se expone en las páginas siguientes.

2. La tutela judicial efectiva como derecho humano o fundamental

El reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva constituye, desde luego, uno de los pilares básicos del sistema judicial iberoamericano2, recogido formalmente en instrumentos convencionales internacionales y en las constituciones internas de los Estados. Los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre derechos HumanosPacto de San José de Costa Rica—3, el artículo 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales4o el artículo 47

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de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea5, el artículo 24.1 de la Constitución española6, el artículo 24 de la Constitución ecuatoriana7, el artículo 17 de la Constitución mexicana8o el artículo 15 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires9, son suficientemente ilustrativos y hacen innecesaria la cita de otros tantos instrumentos legales del máximo rango que se expresan de modo muy similar.

Como ha puesto de manifiesto el profesor Meilán Gil, el principio de tutela judicial efectiva, erigida como un derecho fundamental, ha obligado a operar un vuelco espectacular en el contencioso-administrativo, tanto en su legislación reguladora como en la jurisprudencia10.

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En Costa Rica, el Código Procesal Contencioso-Administrativo pivota sobre la consideración de la dignidad de la persona como valor fundante y superior del sistema de derechos fundamentales (a nivel interno) y humanos (en el plano internacional). Bajo ese prisma, se aspira a conseguir procesos flexibles y, sobre todo, con una comunicación fluida entre las partes y el órgano jurisdiccional. Esto último se logra, a juicio de JINESTA LOBO, a través de la oralidad, entendida como un conjunto de subprincipios, tales como la identidad física, concentración e inmediación del juez, lo cual dignifica y humaniza el proceso al suprimir la muralla de papel entre los justiciables o partes interesadas y el órgano jurisdiccional. Además, la dignidad impone la protección efectiva y amplia de todas las situaciones jurídicas sustanciales de las que pueda ser titular el ser humano (por ejemplo, derechos subjetivos, intereses legítimos personales y colectivos, tales como corporativos, difusos e, incluso, la acción popular cuando la ley la establece)11.

En España, el derecho a la tutela judicial efectiva se ha consagrado en el artículo 24 de la Constitución y a su fuerza se atribuye, entre otras consecuencias, la superación del carácter revisor de la Jurisdicción con la consiguiente ampliación de las pretensiones planteables en el proceso, la modulación de las rigideces formales a la luz del principio pro actione, la ampliación de la legitimación para recurrir, la ampliación de la justicia cautelar, el derecho a una sentencia sobre el fondo del asunto y a la ejecución de los mandatos judiciales. La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional —a la que se hará referencia de modo puntual en este estudio— es la mejor muestra de la fuerza del precepto y el impacto del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sobre el proceso contencioso-administrativo.

3. La Justicia pronta y el proceso sin dilaciones indebidas

En los últimos años ha cobrado protagonismo la vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva que se refiere a la calidad de la Justicia, medida en términos de Justicia pronta, en los términos del artículo 8, párrafo 1.º, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, o del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, si empleamos la expresión del artículo 24 de la Constitución española de 1978.

Las aspiraciones de justicia pronta parecen inalcanzables en los tiempos actuales, con el riesgo implícito de llegar a aceptar, por inevitable, un sistema de garantías lastrado o incompleto. Son muy ilustrativas las palabras del Tribunal Constitucional español al reconocer que «Desde el punto de vista sociológico y práctico —dice el TC— puede

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seguramente afirmarse que una justicia tardíamente concedida equivale a una falta de tutela judicial efectiva» (STC 26/1983, de 13 de abril).

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para el que una justicia tardía es denegación de justicia, interpreta la expresión «derecho a un proceso sin dilaciones indebidas» como el derecho de toda persona a que su causa se resuelva «dentro de un plazo razonable». La expresión «plazo razonable» referida a la duración del proceso se erige en un concepto jurídico indeterminado12sobre el que se ha polemizado frecuentemente. ¿Qué dilación es razonable o debida, cual irrazonable o indebida? Para el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, deben tomarse en consideración tres elementos que determinan la razonabilidad del plazo: la complejidad del asunto y la conducta de los litigantes y de las autoridades. En esa misma línea se ha pronunciado la Corte Internacional de Derechos Humanos13.

El Tribunal Constitucional español advierte que «la problemática derivada de una dilación indebida plantea la necesaria concreción de lo que ha de ser un plazo razonable para dictar una resolución judicial» (ATC 159/1984, de 14 de marzo), aplicando de nuevo criterios como la materia litigiosa, la complejidad del litigio, la conducta de los litigantes y de las autoridades y las consecuencias que del litigio presuntamente demorado se siguen para las partes (STC 5/1985, de 23 de enero).

Frente a intentos de defender el retraso en función de la «normalidad» del mismo (es un retraso normal, y por tanto legítimo o debido) se ha sostenido clarividentemente que «lo normal es lo ajustado a la norma y no lo contrario a ella aunque sea más frecuente»14. La excesiva duración de los procesos contencioso-administrativos debe ser rechazada como normal. Es habitual o frecuente, pero no ajustada a la norma. Los estándares de actuación en el servicio de la justicia no deben constituir la justificación de las dilaciones a que a día de hoy se ve avocado el justiciable, ni mucho menos excluir la responsabilidad de la Justicia invocando un inexistente funcionamiento «normal» (aunque sí habitual o frecuente) de la misma.

No ha sido ésta, sin embargo, la posición unánime del Tribunal Constitucional español15, que no sólo atiende a los estándares de actuación de los tribunales para justificar retrasos injustificables sino que, además, exige una determinada «conducta procesal» de la parte afectada por la dilación («denunciar previamente el retraso o dilación, con

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cita expresa del precepto constitucional, con el fin de que el Juez o Tribunal pueda reparar —evitar— la vulneración que se denuncia»16).

Los ordenamientos nacionales han adoptado medidas de diversa índole para atajar lo que ya se conoce como una crisis social de la Justicia, que afecta a todos sus órdenes.

En España, la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1998 optó por crear los Juzgados unipersonales, en la búsqueda de un reparto más racional de la litigiosidad generada por la ingente actividad de las Administraciones Públicas contemporáneas, con la consiguiente descarga de trabajo a las dramáticamente colapsadas Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia17; asimismo, instauró medidas orientadas para lograr la evitación de los recursos en masa, derivados de la existencia de procesos...

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