El proceso administrativo en las leyes del suelo
| Autor | Jesús González Pérez |
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Desde la primera Ley del Suelo, la de 12 de mayo de 1956, las leyes estatales sobre régimen del suelo y ordenación urbana han contenido normas que regulaban algunos aspectos del proceso ad-Page 93ministrativo. Así como también algunas sobre procedimiento administrativo que tenían incidencia en aquél, como el determinar los actos que agotaban la vía administrativa, y una serie de medidas que solían calificarse de protección de la legalidad urbanística en el capítulo en que se incluían.
Al asumir las Comunidades autónomas la competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, respetaron la exclusiva del Estado sobre legislación procesal (art. 149.1.6.ª, CE), y sus leyes del suelo, a diferencia de las estatales, no contenían normas sobre el contencioso-administrativo. Pero sí algunas sobre procedimiento administrativo, bajo el mismo epígrafe de «protección de la legalidad urbanística», relevantes en su proyección procesal.
En este trabajo conmemorativo de aquella primera Ley, sin duda la de más depurada técnica legislativa -sería imperdonable no recordar aquí a aquel gran hombre de Derecho que fue Manuel Ballbé que tan honda huella dejó en ella-, pretendo, partiendo de las normas que dedicaba al proceso administrativo y siguiendo su reflejo en las posteriores, hasta qué punto tienen sentido, desde que la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 trató de unificar en un solo texto los procesos -todos los procesos- cuya sustanciación y decisión corresponde a la Jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como afirmaba en su Exposición de Motivos. Así lo ponía de manifiesto la cláusula derogatoria, al decir que «quedan derogadas todas las disposiciones legales y reglamentarias relativas a la jurisdicción y procedimiento contenciosoadministrativo, y las reguladoras del procedimiento administrativo, en cuanto se opongan a la presente Ley». Es decir, el texto derogaba: respecto de la regulación de la jurisdicción y procedimiento contencioso-administrativo, todas las disposiciones; respecto del procedimiento administrativo, las disposiciones que se opongan a la Ley. En una palabra, mientras que respecto del proceso administrativo contenía una disposición expresa -derogaba todas las disposiciones vigentes-, respecto del procedimiento administrativo contenía la fórmula general de derogar únicamente las disposiciones que se opusieran a los preceptos de la nueva Ley.Page 94
En el BOE de 14 de mayo de 1956 se publicaba esta Ley, cuyo capítulo cuarto del Título séptimo, dedicado a regular las «acciones y recursos jurisdiccionales», contenía varios preceptos sobre proceso administrativo. Según el artículo 222, «tendrán carácter jurídico-administrativo todas las cuestiones que se suscitaren con ocasión o como consecuencia de los actos y convenios regulados en la Ley entre la Comisión de Urbanismo o las Corporaciones locales y los propietarios, individuales o asociados, o Empresas urbanizadoras, incluso las relativas a cesiones de terrenos para urbanizar». Por lo que, en la inmensa mayoría de los casos, los litigios que se suscitaran con arreglo a los preceptos de la Ley deberían ser conocidos y resueltos por la jurisdicción contenciosoadministrativa, a través de un proceso administrativo.
Ahora bien, la Ley no se contentaba con establecer el carácter jurídico-administrativo de las cuestiones suscitadas con ocasión y como consecuencia de los actos regulados en la misma, remitiéndose en lo demás a las normas comunes sobre el proceso administrativo, sino que, siguiendo el criterio de otras disposiciones sobre Derecho material, contenía normas de carácter procesal. Sin duda, por creer sus redactores que la regulación vigente sobre el proceso administrativo ofrecía graves inconvenientes, trataron, en la medida que les fue posible, de modificar aquella regulación, al menos en lo que afectara a las cuestiones suscitadas con ocasión de la nueva.
A la delimitación de los órdenes jurisdiccionales dedicaba la Ley dos artículos, uno, el artículo 222, antes citado, sobre el carácterPage 95 jurídico-administrativo de determinadas cuestiones, y otro, el 224, en el que, sin perjuicio de la posible demanda de tutela judicial ante los Tribunales del orden contencioso-administrativo, se reconocía a los propietarios y titulares de derechos reales la posibilidad de «exigir ante los Tribunales ordinarios la demolición de las obras e instalaciones que vulneraran lo estatuido respecto a la distancia entre construcciones, pozos, cisternas o fosas, comunidad de elementos constructivos u otros urbanos, así como las disposiciones relativas a usos incómodos, insalubres o peligrosos, que estuviesen directamente encaminadas a tutelar el uso de las demás fincas».
Y, por otro lado, el artículo 225 contenía una norma concreta sobre delimitación de la competencia de los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo entonces existentes.
El artículo 223 contenía una innovación importante. Cuando en nuestro sistema contencioso-administrativo se encontraba limitada la legitimación para incoar el proceso administrativo, se va a reconocer acción pública para «exigir ante los Tribunales contencioso-administrativos la observancia de la presente Ley y de los planes de ordenación urbana». Se reconocía así una verdadera acción popular. Novedad que, pese a las graves consecuencias que podían derivarse de su abuso -que fueron denunciadas-, se acogió favorablemente por la doctrina.
En principio, con arreglo a la nueva Ley, eran susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa todos los actos de la Administración dictados en la materia. Lo ponía de manifiesto el artículo 225, al decir que cabía recurso contencioso en relación a: «los actos de aprobación definitiva de Planes de ordenación y proyectos de urbanización», y «los demás acuerdos de las Corporaciones locales, Comisiones y Consejo Nacional de Urbanismo y Ministerio de la Gobernación». Naturalmente, única-Page 96mente sería admisible el contencioso cuando el acto había agotado la vía administrativa. Para lo que había que acudir, en cada caso, a la reglamentación contenida en la Ley.
Pero este principio general contenía algunas excepciones. La Ley del Suelo excluía de la posibilidad de contencioso-administrativo a ciertos actos, lo que contravenía el derecho a la tutela judicial efectiva. En unos casos, en absoluto. En otros, respecto de ciertas pretensiones.
a') No era posible deducir «recurso contencioso-administrativo» respecto de aquellos actos «en que la presente Ley no admitiere recurso alguno» (artículo 225.2 de la Ley). Disposición que se justificaba porque existía jurisprudencia del Tribunal Supremo, dictada en aplicación del número 6.º del artículo 4.º de la Ley de lo contencioso (texto refundido de 1952), según la cual cuando una ley señalaba que no cabía contra un acto recurso alguno, había de entenderse que se refería a la vía administrativa, pues para excluir de impugnación contenciosa, hacía falta que lo fuera expresamente.
b') No era posible deducir una pretensión de anulación respecto de los «actos de reparcelación», según el artículo 226. No se trataba de una exclusión total del contencioso respecto de los mismos, pues aun cuando no era posible solicitar su anulación, se podían «impugnar, en cuanto causen estado, ante los Tribunales... con objeto de que declaren si existe lesión en más del sexto para el recurrente, y si procediere la responsabilidad civil de la Corporación u organismos que los hubieren aprobado y, en su caso, también la del funcionario correspondiente».
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