Procedimientos de evaluación de la situación de dependencia en Europa.

Autor:Djamil Tony Kahale Carrillo
Cargo:Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad a Distancia de Madrid.
Páginas:45-71
RESUMEN

Las atención a la situación de las personas en situación de dependencia no es nueva; ha estado presente a lo largo de todos los tiempos y en todas las sociedades, aunque nunca había tenido una relevancia social comparable a la que se ha alcanzado en la actualidad.
La atención a las necesidades de este colectivo constituye hoy, en todos los países desarrollados, uno de los grandes retos de la política social para las Administraciones Públicas. El desafío no es otro que atender a las personas que, por encontrarse en situación de especial vulnerabilidad, requieren apoyos con el fin de poder ejercer sus derechos, acceder a los bienes sociales y desarrollar las actividades más esenciales de la vida diaria. Así lo vienen poniendo de relieve todos los informes, documentos y decisiones de organizaciones internacionales como la Organización Mundial de la Salud, el Consejo de Europa y la Unión Europea.
Este trabajo analiza los procedimientos de evaluación de la situación de dependencia en Europa. El estudio emprende con los sistemas de protección social a las personas en situaci ón de dependencia de la Unión Europea, para luego analizar los distintos modelos de protecci ón, en los que se destacan el liberal, continental de Seguridad Social, nórdico, latino y el nuevo modelo heterogéneo, que se caracteriza por ser distinto a los anteriores, ya que incluye a los países de la órbita soviética; es decir, los países de Europa Central y Oriental.
Posteriormente, se estudian los procedimientos de evaluación de la dependencia en Europa, específicamente a los países que cuentan con legislación en la materia: Alemania, Francia, Luxemburgo, Austria, Reino Unido, Suecia e Italia, para luego ofrecer una valoraci ón general de estos procedimientos.
Seguidamente, se determina el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en España, a través de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción para la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y se analiza la definición de dependencia que el propio texto legal señala. Asimismo, se hace referencia a la definición que pone de manifiesto el Consejo de Europa, la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea y el Texto del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
Finalmente, se analiza la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción para la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia en el ámbito de las normas de la Unión Europea de Seguridad Social, ya que la Ley suscita varias interrogantes en relación a su aplicación, como la posible inclusión de las prestaciones de cobertura de las situaciones de dependencia en el ámbito de aplicación material del Reglamento CEE 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. Texto que es reemplazado por el Reglamento (CE) 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinaci ón de los Sistemas de Seguridad Social.



Care for dependent people is not new. It has always existed in all societies, although it had never achieved such a social relevance as the current one. Today, the care for the needs of this group in the developed countries is one of the main challenges that social policy poses for public administrations. The challenge is no other than to care for people who, because of their vulnerable situation, require support to exercise their rights, to access social assets and to develop the most essential activities of daily life. This has been highlighted by reports, documents and the decisions of international organisations such as the World Health Organisation, the Council of Europe and the European Union.
This paper analyses the procedures to assess the situation of dependency in Europe. To begin with, the social care systems for dependent people within the European Union are described and then, different protection systems are analysed, such as the liberal one, the continental system of social security, the Nordic system, the Latin system and the new heterogeneous system, different from all the previous ones in that it includes countries under Soviet influence, that is to say, Central and Eastern European countries.
Subsequently, the procedures to assess dependency in Europe are studied, specifically in countries that have related legislation ?Germany, France, Luxembourg, Austria, United Kingdom, Sweden and Italy? in order to then offer a general assessment of these procedures.
Afterwards, the paper establishes the procedure to acknowledge the situation of dependence and the right to subsidies in Spain within the Personal Autonomy and Dependent Care System, through its Law 39/2006, 14th December, on the Promotion of Personal Autonomy and Dependent Care. The paper also analyses the definition of dependence in this legal text and refers to the definition given by the Council of Europe, the European Union Charter of fundamental rights and the Treaty establishing a Constitution for Europe.
Finally, we analyse the implementation of the Law 39/2006, 14th December, on the Promotion of Personal Autonomy and Dependent Care within the European Union legislation on social security, because the Law poses questions with regards to its implementation, such as the likely inclusion of dependents benefits in the material scope of the Regulation (EEC) No 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community, amended by the Regulation (EC) No 883/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the coordination of social security systems.

 
CONTENIDO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
1. SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL
A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN
DE DEPENDENCIA EN EL ÁMBITO
DE LA UNIÓN EUROPEA
L
a atención a las personas en situación
de dependencia es uno de los princi-
pales retos sociales de las economías
desarrolladas. El desafío no es otro que aten-
der a las personas que, por encontrarse en
situación de especial vulnerabilidad, requie-
ren apoyos con el fin de poder ejercer sus
derechos, acceder a los bienes sociales y desa-
rrollar las actividades más esenciales de la
vida diaria. Así lo vienen poniendo de relieve
todos los informes, documentos y decisiones
de organizaciones internacionales como la
Organización Mundial de la Salud, el Conse-
jo de Europa y la Unión Europea1.
El cuidado de las personas en situación de
dependencia en España, Italia y Portugal ha
sido adjudicado tradicionalmente a las fami-
lias, pilar básico del denominado sector infor-
mal, y de la cual se consideran a todos los
familiares como cuidadores, independiente-
mente que residan en el hogar del dependien-
te o que viven fuera del mismo. El resultado
de lo anterior conduce a que los cuidadores
familiares de distintas categorías constitu-
yan la estructura social básica de los cuida-
dos personales, el que hay que destacar a los
cónyuges, hijas y nueras como núcleo funda-
mental de los cuidados informales. Sin
embargo, este cuidado, casi en exclusiva, por
parte de las familias se está cuestionando por
factores sociales (disminución del número de
hijos e incorporación de la mujer al mundo
laboral, entre otros), por el incremento en el
número de personas que precisan cuidados, y
en muchos casos por la complejidad de los
mismos2. No obstante, la dependencia recorre
toda la estructura de edades de una pobla-
ción. Todos somos dependientes, pero hay
colectivos que necesitan más ayudas que
otros; es decir, todas las personas podemos
ser autónomas, capaz de elaborar nuestro
45
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
* Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social en la Universidad a Distancia de Madrid.
1Parte de este estudio se encuentra en KAHALECARRI-
LLO, D., La cobertura de la situación de la dependencia,
Fundación Alternativas, Madrid, 2009.
Procedimientos de evaluación
de la situación de dependencia
en Europa
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO*
2Vid. CLARAMUNT BIELSA, M., «Cobertura pública en
España», en AA.VV. (Ed. MORAGAS MORAGAS, R.), El reto
de la dependencia al envejecer, Herder, Barcelona,
1999, pág. 125.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
propio proyecto de vida, cuando no somos
autosuficientes, sino que necesitamos siem-
pre la intervención de otras personas para
satisfacer nuestras necesidades. Las malfor-
maciones congénitas; los accidentes labora-
les, de tráfico y domésticos; las nuevas enfer-
medades invalidantes, como el caso del SIDA;
y, el propio concurso de la edad, bajo determi-
nadas circunstancias físicas y personales, son
factores que contribuyen a hacer de la depen-
dencia un problema social de primera magni-
tud3. Como se sabe, el problema no es nuevo,
de hecho, por ejemplo, el desarrollo de las
políticas protectoras sobre la discapacidad ha
sido muy intenso en la mayoría de los países
de la Unión Europea4.
Sin embargo, el envejecimiento está dando
una dimensión nueva al problema, tanto cuan-
titativa como cualitativamente, al coincidir un
intenso proceso de envejecimiento y aumento
de la esperanza de vida con cambios en la
estructura social de la familia y la población
cuidadora5. La conciencia creciente de que
existe una clara laguna en la protección de la
población mayor en situación de dependencia
ha llevado a enfatizar, quizás en exceso, en la
dependencia de la gente mayor a pesar de las
evidentes lagunas protectoras existentes en
las personas gravemente afectadas compren-
didas entre los 15 y los 64 años de edad6.
ESTUDIOS
46 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
3RODRÍGUEZ CABRERO, G., «El problema de la depen-
dencia: Conceptualización y debates», en AA.VV.
(Coord. RODRÍGUEZ CABRERO, G.), La protección social de
la dependencia, Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-
les, Madrid, 2000, pág. 26.
4Cfr. MOLINA NAVARRETE, C., «Los nuevos Estatutos
de Autonomía y el reparto constitucional de competen-
cias en las «materias» de «empleo», «trabajo» y «protec-
ción social»», Estudios Financieros. Revista de Trabajo y
Seguridad social, núm. 283, 2006, págs. 120-121.
5El envejecimiento demográfico en Europa ha pro-
vocado el nacimiento de nuevos riesgos sociales. BERGH-
MAN, J., «Los nuevos riesgos sociales», FSS, núm. 1, 2000.
Vid. RODRÍGUEZ CABRERO, G., «La población cuidadora»,
en AA.VV. (Coord. RODRÍGUEZ CABRERO, G.), La protec-
ción social de la dependencia, Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, Madrid, 1999, págs. 163-173.
6España en 1975 fue el país con la fecundidad más
elevada en toda Europa al tener 2,8 hijos por mujer en
comparación a 1996 que tenía la tasa más baja. RIVERA
SAGANTA, J., «El seguro de dependencia. El envejecimien-
to de la población y su repercusión en el Estado de Bie-
nestar», Foro de Seguridad Social, núm. 5, 2001.
GRÁFICO 1. TASA DE FECUNDIDAD
Fuente: Elaboración propia a parir de los datos de Eurostat-Comisión de las CE.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
El problema del envejecimiento ha produ-
cido en los países europeos la adopción de
medidas para adaptar sus sistemas de protec-
ción social a las necesidades de la cobertura
de las personas en situación de dependencia.
La esperanza de vida al nacer y la tasa de
fecundidad en la Unión Europea han experi-
mentado un importante avance desde la déca-
da de los noventa hasta la actualidad, en que
España se encuentra por encima de la media
europea en la evolución de los nacimientos
(430.950), pero por debajo en la tasa de fecun-
didad (1,28%) (Gráfico 1). En el Gráfico 2 se
puede apreciar la evolución de la población
mayor de 60 años en relación a la población
total, pudiendo observarse que España, en el
año 2020, ocupará el noveno lugar (26,4) en el
conjunto de los países europeos.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
47
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN MAYOR DE 60 AÑOS
Fuente: Elaboración propia a parir de los datos de Eurostat-Comisión de las CE.
Resulta preocupante el hecho de que la
mayor longevidad suele estar asociada a una
creciente discapacidad y a una disminución
en la calidad de vida7. La mayoría de los estu-
dios y estadísticas coinciden en que las muje-
res tienen una mayor esperanza de vida; sin
7En relación a las implicaciones entre la dependen-
cia y la discapacidad. Vid. CAYOPÉREZ, L., «La configura-
ción de la autonomía personal y la necesidad de apoyos
generalizados como nuevo derecho social», Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 60, 2006,
págs. 35-46, y «La discapacidad y las situaciones de
dependencia en cifras: aproximación conceptual y
estadística. Niveles actuales de protección y modelos
europeos», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 65, 2006, págs. 25-36. VAÑO, F., «La
dependencia y las personas con discapacidad: la posi-
ción del CERMI», en AA.VV., Nuevo reto de la política
social, Gobierno de la Rioja. Dirección General de Ser-
vicios Sociales, La Rioja, 2002. PUGA, D., «La dependen-
cia de las personas con discapacidad: entre lo sanitario y
lo social, entre lo privado y lo público», Revista Española
de Salud Pública, Vol. 79, núm. 3, 2005, págs. 327-330.
DE LORENZO GARCÍA, R., «Fundamentación constitucional
y fortalezas/debilidades de la nueva ordenación legal de
la dependencia con especial referencia a la discapaci-
dad», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-
les, núm. 65, 2006, págs. 77- 93.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
embargo, el inicio de unos hábitos que condu-
cen a una peor calidad de vida se produce a
una edad más temprana que en los hombres,
donde la mayor expectativa de vida coincide
con los años de mala calidad y de mayor grado
de dependencia para las actividades de la vida
diaria. En España la esperanza de vida es de
91 años para las mujeres y de 85,39 años para
ESTUDIOS
48 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
GRÁFICO 3. ESPERANZA DE VIDA AL NACIMIENTO DE MUJERES
Fuente: Elaboración propia a parir de los datos del INE.
GRÁFICO 4. ESPERANZA DE VIDA AL NACIMIENTO DE HOMBRES
Fuente: Elaboración propia a parir de los datos del INE.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
los varones. Por lo que respecta a la esperan-
za de vida libre de incapacidad, la media euro-
pea es de 82,13 años en las mujeres y de 76,62
años en los hombres (Gráficos 3 y 4)8.
La población mayor en situación de depen-
dencia y, particularmente, los sistemas de
cuidados de las personas mayores dependien-
tes presentan en los países de la Unión Euro-
pea algunos rasgos comunes a destacar: En
primer lugar, las tasas de dependencia por
edad tienen un perfil parecido en los diferen-
tes modelos de Estado de Bienestar en el área
de los cuidados personales y socio-sanitarios
(liberal, nórdico y latino)9, con la excepción de
los países del modelo continental, en los que
son bastantes elevadas10. En conjunto, las
tasas de dependencia severa entre la pobla-
ción de 80 y más años varían desde un míni-
mo del 26,4% en los países nórdicos hasta un
máximo del 37,9% en los países del modelo
continental (Tabla 1). El Libro Blanco sobre
la Atención a las personas en situación de
dependencia en España señala al respecto
que se trata de una aproximación tosca a la
estimación de la población europea en situa-
ción de dependencia, ya que se basa en una
autopercepción de las personas y no en una
valoración objetiva11. Sin embargo, permite
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
49
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
8Vid. PUGA GONZÁLEZ, M., Dependencia y necesidades
asistenciales de los mayores en España. Previsión al año
2010, Fundación Pfizer, Madrid, 2001, págs. 144-154.
9La concepción que tradicionalmente ha existido
en España del Estado de Bienestar ha sido asistencial y
benéfica, tal como lo señala el diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua como el «Sistema
social de organización en el que se procura compensar
las deficiencias e injusticias de la economía de mercado
con redistribuciones de renta y prestaciones sociales
otorgadas a los menos favorecidos». www.rae.es. Sin
embargo, esta definición no se ajusta a la realidad actual
española por lo que se debe entender como Estado de
Bienestar a las políticas públicas encaminadas de mane-
ra directa a las personas y que tienen como objetivo
principal aumentar su bienestar y calidad de vida a
través de diversas intervenciones públicas, tales como
transferencias sociales, servicios públicos, normas y san-
ciones laborales y en defensa del consumidor y del
ambiente, trabajo y reducción de las desigualdades
sociales. NAVARRO VICENÇ, «El Estado de bienestar en
España y sus déficit sociales», en AA.VV. (Dir. Navarro
Vicenç), La situación social en España, Fundación Fran-
cisco Largo Caballero, Madrid, pág. 25.
10 El Estado de Bienestar empieza a consolidarse en
los distintos países en un momento, tras la Segunda Gue-
rra Mundial, en que las sociedades desarrolladas se
estructuraban de un modo distinto al actual. En concre-
to, el modelo social imperante reservaba a la mujer un
papel más bien pasivo en el mercado de trabajo, siendo
su cónyuge el encargado de procurar los ingresos nece-
sarios para el mantenimiento de la unidad familiar.
Igualmente, la mujer solía ser la responsable de realizar
las diferentes actividades del hogar, entre las que se
encontraban el cuidado de los niños y de los ancianos. En
este contexto, cuando los distintos países se decidieron a
socializar algunos riesgos hasta entonces individuales, se
optó por dar prioridad a aquellos cuya cobertura familiar
se revelaba más complicada. Así, en el caso de las pensio-
nes y del subsidio de paro, los sistemas desarrollados
suponían un flujo de ingreso estable cuando el cabeza de
familia veía interrumpida temporal (paro) o permanente-
mente (vejez) su actividad laboral. Por su parte, en el caso
de los servicios sanitarios, de lo que se trataba era de per-
mitir que todo el mundo, independientemente de su
nivel de ingresos, pudiera disfrutar de una asistencia sani-
taria que hasta ese momento resultaba demasiada cara
para la mayoría de familias. Sin embargo, debido a las
bajas tasas de actividad femenina, se consideró que el
riesgo de dependencia podía seguir cubierto por las fami-
lias, sin que ello supiera una pérdida de bienestar excesi-
va, por dos motivos: por un lado, porque a diferencia de
los servicios sanitarios, los cuidados de larga duración
podían ser proporcionados de un modo bastante satisfac-
torio por los familiares de la persona dependiente; por
otro, porque los principales encargados de proporcionar
dichos cuidados, las mujeres, que no trabajaban en su
mayoría, podían asumir dicha responsabilidad sin que
ellos supusiera una pérdida de ingresos para la familia.
ESPING-ANDERSEN, G., Social foundation of postindustrial
economies, Oxford University Press, Oxford, 1999, págs.
54 y ss. Cfr. VELARDE FUERTES, J., «El futuro del Estado de
Bienestar. Un panorama Novísimo y complicado», Foro
de Seguridad Social, núm. 1, 2000. Cfr. RODRÍGUEZCABRE-
RO, G., El Estado de Bienestar en España: debates, desarro-
llo y retos, Editorial Fundamentos, Madrid, 2004.
11 IMSERSO, La atención a las personas en situación
de dependencia. Libro Blanco, Madrid, Ministerio de Tra-
bajo y Asuntos Sociales, Madrid, pág. 713. Una visión glo-
bal del Libro Blanco sobre la Atención a las personas en
situación de dependencia en COBO GÁLVEZ, P., «El libro
blanco: conceptualización de la dependencia y su impac-
to sobre la población a proteger», Claridad, núm. 5, 2006.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
resaltar la doble importancia sociológica del
problema de las personas mayores en situa-
ción de dependencia: como realidad social y
como necesidad social percibida12. En España
las tasas de personas con alguna discapaci-
dad para las Actividades Básicas de la Vida
Diaria se sitúa en un 20,2% para la población
de 6 a 64 años y en un 21,6% para los de 65 y
más años (Gráfico 5).
En segundo lugar, la población cuidadora
europea es mayoritariamente femenina, muy
especialmente en los países del sur de Euro-
pa. El crecimiento de los sistemas formales de
cuidados personales, sanitarios y sociales en
los Estados de Bienestar de la Unión Europea
no ha restado importancia al papel central de
los cuidados informales; no obstante, éstos
suelen recibir otros tipos de apoyos por parte
de los sistemas de protección social, que difi-
cultan a veces la delimitación de una clara
diferencia entre los cuidados formales y los
informales. La inmensa mayoría de las perso-
nas en situación de dependencia reciben cui-
dados de tipo informal, con escasas diferen-
cias entre los modelos de protección social13.
La mayoría de los cuidadores son mujeres de
45 a 60 años de edad. En el caso de España los
ESTUDIOS
50 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
12 Vid. CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS E
IMSERSO, Las personas mayores en España, Ministerio
de Asuntos Sociales, Madrid, 1995.
TABLA 1. POBLACIÓN EUROPEA MAYOR DE 65 AÑOS CON DISCAPACIDAD
Y/O ENFERMEDADES CRÓNICAS QUE LES IMPIDEN REALIZAR ACTIVIDADES
DE LA VIDA DIARIA SEGÚN NIVELES DE GRAVEDAD
Fuente: Elaboración propia a parir de los datos del Panel de Hogares de la Unión Europea.
13 PACOLET, J., BOUTEN, R., LANOYE, H. y VERSIECK, K.,
«Debate sobre la protección social de la dependencia de
las personas mayores en los países de la Unión Europea
y Noruega: España en la perspectiva europea», en
AA.VV. (Coord. RODRÍGUEZ CABRERO, G.), La protección
social de la dependencia, Ministerio de Trabajo y Asun-
tos Sociales, Madrid, 1999, págs. 45-110.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
cuidadores de la gran mayoría de las perso-
nas en situación de dependencia son de tipo
informal; labor que es ejercida por las muje-
res (cónyuges, hijas, nueras y nietas) en un
84,7%, y de la cual el 48,4% de sus familiares
se encuentran satisfechos de la ayuda que
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
51
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
GRÁFICO 5. PERSONAS CON ALGUNA DISCAPACIDAD PARA LAS ABVD POR EDAD
Y GRADO DE SEVERIDAD
Fuente: Elaboración propia a partir del Avance de resultados de la Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal
y situación de dependencia (INE). Consulta a 5 de noviembre de 2008.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Estudio 2647 Condiciones de vida de las personas mayores del CIS.
GRÁFICO 6. PERSONAS QUE RECIBEN CUIDADOS PERSONALES SEGÚN
EL GRUPO DE EDAD Y SEXO DEL CUIDADOR
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
reciben por parte de sus cuidadoras14. En este
sentido, se observa un creciente envejeci-
miento de los cuidadores informales si se tie-
ne en cuenta que, por ejemplo, el grupo de
cuidadores con edades entre 45 y 64 años vie-
ne a ser aproximadamente el 46,60 % del
total de la población cuidadora, y que los de
65 a 79 años de edad representan el 22,46%
del total de dicha población (Gráfico 6).
En tercer lugar, el modelo de cuidados es
dual:
a) De solidaridad familiar, en el que la
mayoría de las personas en situación
de dependencia viven en el hogar del
cuidador (modelo latino).
b) De solidaridad a distancia, en el que los
cuidados se realizan fuera del hogar
del cuidador (modelo continental, nór-
dico y liberal).
El tiempo de cuidados afecta a distintas
actividades de la vida social de los cuidado-
res, generando costes de oportunidad. Por
un lado, afecta significativamente más a las
mujeres que a los hombres. Por otro, la acti-
vidad de cuidados informales incide negati-
vamente en la realización de actividad labo-
ral remunerada, aunque en el modelo latino
y liberal existe un diferencial más negativo
en comparación con el modelo continental y
nórdico. Estos modelos de cuidados están
cambiando a raíz de la incorporación de la
mujer al mercado de trabajo y al nacimiento
de modelos culturales de solidaridad a dis-
tancia, manteniendo la independencia de los
hogares del cuidador y de la persona en
situación de dependencia; se observa sobre
todo en los países del sur de Europa, y, como
consecuencia, aumentan las demandas de la
población mayor y la presión de la mujer tra-
bajadora en favor de nuevas formas de pro-
tección social a las situaciones de dependen-
cia. Ello supone, sin duda, una nueva exten-
sión de los sistemas de protección social,
mejoras en la coordinación entre el sistema
sanitario y los servicios sociales personales,
y políticas que hagan compatible el trabajo
del cuidador, la función de cuidados y nue-
vos servicios de apoyo a la población mayor
frágil15.
Como es sabido, no existe un único modelo
europeo para atender a las personas en situa-
ción de dependencia, pero se pueden estable-
cer una serie de rasgos comunes a los distin-
tos sistemas de protección social. Por ejem-
plo: la necesidad de una intervención admi-
nistrativa que dé solución a este nuevo ries-
go; la preferencia en el mantenimiento o la
asistencia al domicilio de las personas mayo-
res en situación de dependencia; el rechazo a
dejar la cobertura de la dependencia en la
solidaridad familiar, estableciendo al tiempo
un estatuto de las personas que, de forma
parcial o total, asumen la atención a las per-
sonas en situación de dependencia (Italia y
Portugal), o la preocupación por encontrar un
equilibrio entre las necesidades de financia-
ción suficiente para garantizar la asistencia
adecuada y de calidad, a través de la finan-
ciación, ya que el gasto puede tener un creci-
miento exponencial.
Lo antes expuesto no es óbice para que se
hayan producido determinadas recomenda-
ciones y declaraciones internacionales en
materia de política social, que resaltan la
necesidad de que los poderes públicos pres-
ten atención especial a las personas de edad
avanzada. En este sentido, surge en el año
1982 con ocasión de la celebración en Viena
de la Asamblea Mundial de las Naciones
sobre el Envejecimiento el nacimiento del
Plan de Acción Internacional, que recoge
ESTUDIOS
52 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
14 Datos obtenidos según el Estudio 2647, Condi-
ciones de vida de las personas mayores del Centro de
Investigaciones Sociológicas.
15 IMSERSO, La atención a las personas en situación
de dependencia. Libro Blanco, op. cit., pág. 715.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
diversas recomendaciones sobre política
general de actuación con la tercera edad,
sobre salud y nutrición, vivienda y medio
ambiente, familia, bienestar social, seguri-
dad del ingreso y del empleo, y educación16.
Por otra parte, la Unión Europea ha reco-
mendado tener en cuenta tres factores a la
hora de elegir un modelo de protección social
de la dependencia: a) El acceso de todos a las
prestaciones por dependencia, independien-
temente de los ingresos o del patrimonio; b)
Un alto nivel de calidad asistencial; y, c) La
sostenibilidad financiera de las prestacio-
nes.
2. LOS DISTINTOS MODELOS
DE PROTECCIÓN
DE LA DEPENDENCIA EN LA UNIÓN
EUROPEA
Desde la década de los noventa la protec-
ción social de la dependencia tiene una posi-
ción destacada en la agenda política de la
mayoría de los gobiernos. La cobertura social
de la dependencia es un tema que está pre-
sente en la evolución de los sistemas de Segu-
ridad Social de los países europeos, al tiempo
que es objeto de debates y análisis en los foros
de la Unión Europea, en los que se pone de
relieve la necesidad de afrontar los riesgos
que presenta la dependencia para los siste-
mas de protección social.
Existen cinco modelos de protección social
de la dependencia, en los que las prestaciones
económicas se combinan con prestaciones de
asistencia médica especializada y con una red
de asistencia social ampliamente desarrolla-
da (Tabla 2):
2.1. Modelo liberal
El modelo liberal se basa en un esquema
de naturaleza asistencial, que incorpora la
participación del usuario en el coste (copago)
y el desplazamiento de la responsabilidad de
los cuidados de larga duración a las adminis-
traciones locales. Este modelo se configura
como un sistema público financiado mediante
impuestos, de cobertura limitada, destinado
a satisfacer las necesidades básicas de los ciu-
dadanos con insuficiencia de recursos econó-
micos en situación de dependencia, en el que
tiene un peso específico la labor de las ONG.
El inconveniente de este modelo es que deja
en una desprotección prácticamente total a
las clases medias, ya que los requisitos de
acceso sobre renta disponible les impiden
acceder a los servicios de provisión pública, y,
por otro lado, sus ingresos son insuficientes
para poder acceder a una cobertura privada.
En consecuencia, limita el alcance de los
derechos sociales17. Modelo predominante en
el Reino Unido18 e Irlanda.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
53
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
16 Entre ellas destacan la Recomendación núm. 162
de los Organización Internacional del Trabajo (OIT),
sobre los trabajadores de edad; Declaración de las
Naciones Unidas sobre el Progreso y el Desarrollo en lo
Social, de 11 de diciembre de 1969, que proclama la
necesidad de proveer sistemas amplios de seguridad
social y de servicios de asistencia social, así como el
establecimiento y la mejora de sistemas de servicios y
seguros sociales para la vejez, y la protección de los
derechos y la garantía del bienestar de los ancianos;
Declaración de Cartagena sobre políticas integrales
para las personas mayores en el área Iberoamericana,
de 27 de octubre de 1992; y, Principios normativos
para las Políticas y Programas de Bienestar Social para el
Desarrollo en un futuro próximo, aprobada el 7 de
diciembre de 1987 por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, entre otros.
17 ESPING-ANDERSEN, G., Social foundation of postin-
dustrial economies, Oxford University Press, Oxford,
1999, pág. 47.
18 WALTER, A., «Cuidados comunitarios en el Reino
Unido», en AA. VV., Vejez y Protección Social a la depen-
dencia en Europa, IMSERSO, Madrid, 1999, págs. 285-
308. STOUT, R., «Real Comisión sobre los cuidados de
larga duración para personas mayores», en AA. VV.,
Vejez y Protección Social a la dependencia en Europa, op.
cit., págs. 309-318. VICENTE MERINO, A., POCIELLOGARCÍA,
E. y VAREA SOLE, J., «Cobertura de la dependencia: una
comparación internacional», Actuarios, núm. 22, 2004,
págs. 18-21.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
2.2. Modelo continental de Seguridad
Social
La protección social a las consecuencias de
la dependencia se sitúa en el ámbito de la
Seguridad Social como un riesgo más al que
se da cobertura junto a las pensiones, seguro
de desempleo, etc. En este modelo se evalúa
la dependencia en función de grados, recono-
ciéndose prestaciones monetarias o servicios,
en el que se apoya activamente a la familia
cuidadora. El modelo de financiación es mix-
to:se sostiene en base a cotizaciones sociales
e impuestos.
Este sistema supone reconocer el derecho
subjetivo de la protección de la dependencia,
independientemente de la situación económi-
ca, cubriendo las necesidades de servicios
para la persona que en su momento lo necesi-
te. La situación de dependencia se evalúa en
grado o niveles de gravedad, de los que se
derivan prestaciones monetarias de diferen-
tes cuantías o servicios de distintas intensi-
dades o duración. En general, se suele dar un
margen amplio de opción a la persona en
situación de dependencia o a su familia, que
podrán optar entre prestaciones monetarias
y servicios. Fundamentalmente, se financian
con cotizaciones de trabajadores en activo. La
financiación que cubre las prestaciones no
contributivas suele ser vía impuestos. Asi-
mismo, este modelo otorga ayudas al cuida-
dor, tanto en excedencias del trabajo para los
cuidadores informales, como en la cobertura
de las cotizaciones, al igual que en el desarro-
llo de servicios de respiro y de apoyo para
períodos de vacaciones o necesidades especia-
les. Modelo predominante en Alemania19,
Austria20, Francia21, Bélgica y Luxembur-
go22.
2.3. Modelo nórdico
No existe una cobertura de la dependencia
dentro el Sistema de la Seguridad Social, sino
que la protección de la dependencia nace de la
propia naturaleza de la cobertura social uni-
versal, basada en la prestación de servicios,
ya que la presencia de los cuidados informa-
les es menos intensa que en los modelos lati-
no y continental. Se financia a través de
impuestos generales y locales, e implanta el
copago en función del nivel de renta del suje-
to que requiera la atención personal como en
situación de dependencia. Las prestaciones
sociales ofrecidas se hacen a través de servi-
cios comunitarios y especializados.
Este tipo de modelo atiende la situación de
dependencia como una extensión lógica de la
ESTUDIOS
54 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
19 KÖBS, U., «El seguro de dependencia alemán:
principales rasgos y problemas actuales», Relaciones
Laborales, núm. 17/18, 2004, págs. 189-212. EVERT, A.,
«El nuevo programa de seguro para cuidados de larga
duración en Alemania», en AA. VV., Vejez y Protección
Social a la dependencia en Europa, op. cit., págs. 93-
118. FERRERAS ALONSO, F., «La reciente implantación del
seguro de dependencia en algunos países europeos y
breve referencia a España (Síntesis)», Tribuna Social,
núm.137, 2002, págs. 14-27.
20 FERRERAS ALONSO, F., «La reciente implantación del
seguro de dependencia en algunos países europeos y
breve referencia a España (Síntesis)», op. cit., págs. 21-
23. LEICHSENRING, K., «El sistema austriaco de protección
social para las personas necesitados de cuidados», en
AA. VV., Vejez y Protección Social a la dependencia en
Europa, op. cit., págs. 119-146.
21 KESSLER, F., «El cuidador de las personas depen-
dientes en Francia: La reforma permanente sin solu-
ción», Relaciones Laborales, núm. 17/18, 2004, págs.
237-257. SÁNCHEZ, J., «Protección social a las personas
mayores en Francia. Retos y perspectivas», en AA. VV.,
Vejez y Protección Social a la dependencia en Europa, op.
cit., págs. 147 y ss. FERRERAS ALONSO, F., «La reciente
implantación del seguro de dependencia en algunos
países europeos y breve referencia a España (Síntesis)»,
op. cit., págs. 23-28.
22 KERSCHEN, N., «La dependencia como nuevo ries-
go de la Seguridad Social: el ejemplo de la creación del
seguro de dependencia en Luxemburgo», Relaciones
Laborales, núm. 17/18, 2004, págs. 213-235. KERGER, A.,
«El seguro de dependencia en el Gran Ducado de
Luxemburgo», en AA. VV., Vejez y Protección Social a la
dependencia en Europa, op. cit., págs. 167-204. FERRE-
RAS ALONSO, F., «La reciente implantación del seguro de
dependencia en algunos países europeos y breve refe-
rencia a España (Síntesis)», op. cit., págs. 25 y ss.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
concepción de que el Estado debe cubrir las
necesidades básicas de los ciudadanos, por
razón de ciudadanía, de la misma manera que
se ocupa de las necesidades educativas o sani-
tarias. La cobertura es universal por lo que no
se evalúan los recursos de los solicitantes, sal-
vo cuando se trata de concretar la participa-
ción del beneficiario en el pago de los servicios
en función del nivel de renta. Es un modelo en
el que los municipios son los responsables de
la prestación de servicios, lo que incrementa
el copago y favorece las prestaciones moneta-
rias por ayuda informal como método de redu-
cir costes, estimulando la responsabilidad
familiar. Modelo predominante en Suecia23,
Dinamarca, Noruega24, Holanda25 y Finlan-
dia26.
2.4. Modelo latino
La cobertura de la dependencia descansa
fundamentalmente en la familia, particular-
mente sobre la mujer. El sistema público de
cuidados de larga duración es de naturaleza
asistencial y escasa. Es un sistema público
financiado mediante impuestos, copago y
cuotas de la Seguridad Social, de cobertura
limitada, dirigido a satisfacer las necesidades
básicas de las personas en situación de
dependencia con insuficiencia de recursos
económicos.
Este modelo deja en situación de despro-
tección a las clases medias, puesto que los
requisitos de acceso sobre renta disponible
les impiden acceder a los servicios de previ-
sión pública y, por otro lado, sus ingresos son
escasos para costearse esos mismos servicios
en el ámbito privado. Modelo predominante
en Italia27, Portugal, Grecia, Chipre y Malta.
2.5. Modelo heterogéneo
El modelo denominado «heterogéneo» es el
que se caracteriza por no presentar una uni-
formidad en las variables de análisis y por
ser, además, distinto a los modelos anterio-
res. Es el modelo característico de los países
incluidos en la órbita soviética; es decir, los
países de Europa Central y Oriental (PECO).
Cada país tiene distintos sistemas de protec-
ción, basados en las estructuras sanitarias y
de servicios sociales descentralizadas con
problemas de financiación a consecuencia de
los procesos políticos y económicos propios28.
Es un modelo que nace de países con eco-
nomías de transición, lo que lleva a la desinte-
gración de los sistemas de protección de corte
soviético. Se acogen a este modelo los siguien-
tes países: Estonia, Lituania, Hungría, Repú-
blica Checa, Eslovenia, Bulgaria y Rumania.
Dentro de sus principales características,
destaca la atención inespecífica a las situa-
ciones de dependencia que se producen, gene-
ralmente, en centros ligados a la asistencia
social y servicios sanitarios, que, a su vez, se
complementan por un sistema de pensiones
públicas. Su financiación se basa en presu-
puestos estatales, impuestos y financiación
mixta; es decir, en presupuestos públicos y
aportaciones de los usuarios. Protege a los
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
55
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
23 VICENTE MERINO, A., POCIELLO GARCÍA, E. y VAREA
SOLE, J., «Cobertura de la dependencia: una compara-
ción internacional», op. cit., págs. 15 y ss.
24 DAATLAND, S., «La protección social de las perso-
nas mayores en los países nórdicos», en AA. VV., Vejez y
Protección Social a la dependencia en Europa, op. cit.,
págs. 319 y ss.
25 SCHUIJT Y LUCASSEN, N. y KNIPSCHEER, C., La protec-
ción social a las personas mayores dependientes en los
países bajos, en AA. VV., Vejez y Protección Social a la
dependencia en Europa, op. cit., págs. 223 y ss.
26 HELLTEN, K., KALLIOMAA-PUHA, L. y SAKSLIN, M., «Las
diversas formas de la protección de la dependencia en
Finlandia», Relaciones Laborales, núm. 17/18, 2004,
págs. 259-322.
27 AVIO, A. y GUIDO BALANDI, G., «Modelos compara-
dos en Europa de protección de las situaciones de
dependencia: el caso de Italia», Temas Laborales, núm.
90, págs. 11-25.
28 QUINTERO LIMA, M., «Modelos comparados en
Europa de protección de las situaciones de dependen-
cia», Temas Laborales, núm. 89, 2007, págs. 111 y ss.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
sujetos en situación de dependencia median-
te prestaciones inespecíficas de invalidez y
vejez.
3. PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN
DE LA DEPENDENCIA EN EUROPA
La mayoría de los países en Europa, como
ya se ha apuntado, se encuentran enfrenta-
dos al reto social de atender a las personas en
situación de dependencia. Sin embargo, exis-
ten matices importantes en cada uno de ellos
a la hora de valorar aquellas personas, que
son diferentes a consecuencia de los factores
relacionados con los modelos de política
social. No todos los países cuentan con legis-
lación en la materia, por ello se hará referen-
cia a Alemania, Francia, Luxemburgo, Aus-
tria, Reino Unido, Suecia e Italia29.
3.1. Alemania
El Programa de Seguro de Cuidados de
Larga Duración (PSCLD) se lleva a cabo des-
de el año 1995, y define la dependencia como
el trastorno continuado de las actividades de
la vida diaria. El derecho a la prestación se
concede a las personas que requieran asisten-
cia permanente de otra persona, durante seis
o más meses, para las actividades cotidianas.
La clasificación de los potenciales recepto-
res se lleva a cabo por el servicio médico espe-
cial del PSCLD, que suele estar compuesto
únicamente por médicos, y en ocasiones pue-
den estar asistidos por enfermeros cualifica-
dos. La clasificación se lleva a cabo para las
personas que solicitan las prestaciones para
recibir cuidados en sus propias casas o en
residencias clínicas.
El proceso de clasificación, aparte de ser
bastante técnico, se centra en dos elementos:
a) el nivel de minusvalía continua en relación
con las más usuales y recurrentes Activida-
des de la Vida Diaria (AVD), b) el tiempo de
asistencia que se necesita para las AVD. El
grado de minusvalía se evalúa a través de
una relación de once actividades de la vida
diaria. Asimismo, se llevan a cabo cómputos
de tiempo en relación con la ayuda necesaria
a través de cuatro grupos de AVD:
1) Higiene personal: lavarse, bañarse,
ducharse, peinarse, higiene dental,
afeitarse, continencia urinaria y fecal.
ESTUDIOS
56 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
29 IMSERSO, La atención a las personas en situación
de dependencia. Libro Blanco, op. cit., págs. 602-610.
Tabla 2. MODELOS EUROPEOS DE PROTECCIÓN SOCIAL DE LA DEPENDENCIA
Fuente: Elaboración propia.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
2) Alimentación: preparación de alimen-
tos e ingestión.
3) Movilidad: vestirse y desvestirse,
levantarse y acostarse, andar, estar de
pie, abandonar la vivienda, regresar
por sí solo y subir escaleras.
4) Tareas domésticas: cocinar, hacer la
colada, limpiar la vivienda, hacer la
compra, calentar la casa y cambiar la
ropa.
Posteriormente, el PSCLD se interrelacio-
na con una lista larga de ítems con la fre-
cuencia de la ayuda en cinco niveles30 y con el
tiempo o duración de la misma, en tres nive-
les31. Todo ello para así poder determinar en
cuáles de los tres grados de dependencia se
encuentran las personas que requieran el
servicio:
Grado 1. Dependencia moderada: Se
requiere como mínimo 1,5 horas y una vez al
día, con dos o más actividades relacionadas
con la higiene personal, la movilidad o la
comida, aunado a la necesidad de requerir
ayuda varias veces a la semana para las labo-
res domésticas.
Grado 2. Dependencia severa: Se necesita
por lo menos tres horas de ayuda diaria, y
como mínimo tres veces al día, para la ali-
mentación, movilidad e higiene personal. Asi-
mismo, requiere ayuda varias veces a la
semana para las labores domésticas.
Grado 3. Dependencia grave: Se requiere
como mínimo, tanto para el día como para la
noche, cinco horas de ayuda para la alimenta-
ción, movilidad o higiene personal. Además
necesita ayuda varias veces a la semana para
las labores domésticas.
En vista de que en la valoración deben
incluirse las medidas de rehabilitación, se
han desarrollado otros sistemas de valora-
ción que complementan al PSCLD en los que
se tienen en cuenta dos factores. Primero, el
grado de funcionalidad, deficiencia y discapa-
cidad. Segundo, el grado de dependencia.
Estos factores se aplican con el fin de imple-
mentar los principios básicos de prevención y
rehabilitación de la provisión de cuidados y el
de cuidados en la vivienda antes que en resi-
dencias clínicas.
3.2. Francia
La Ley sobre la dependencia se crea en
1997 bajo dos premisas. Por una parte, mejo-
rar la reglamentación referente al apoyo a las
personas mayores en situación de dependen-
cia. Por otra, la voluntad de controlar el gasto
referente a dicho colectivo. No obstante,
antes de su promulgación las personas mayo-
res en situación de dependencia disponían ya
de dos prestaciones: ayuda a domicilio y esta-
blecimiento residencial. Podían beneficiarse
de la asignación compensatoria para tercera
persona, concedida en función del nivel de
discapacidad y de rentas. En este país la
dependencia es considerada como el estado
de la persona que, independientemente de los
cuidados que sea susceptible de recibir, nece-
sita ser ayudada para la realización de los
actos esenciales de la vida, o requiere una
vigilancia regular.
Al implementarse la Ley se les asigna a las
personas solicitantes una Prestación Especí-
fica de Dependencia (PSD), que es realizada
por un equipo médico-social integrado por un
médico y un trabajador social. Uno de ellos
debe trasladarse al domicilio de la persona y
realizar un dossier de evaluación, en el que
recoja tanto la información sobre la vivienda
como las ayudas del entorno, incluyendo una
escala de valoración que agrupe una lista de
actividades de la vida diaria32:
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
57
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
30 De manera ininterrumpida cada 2-3 horas, 2-3
veces al día, una vez al día y varias veces a la semana.
31 1,5 horas, 3 horas y 5 horas.
32 Denominada «Autonomie Gerontológico Grupes
Iso Ressources» (AGGIR).
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
a) Variables discriminantes: Clasifica a
la persona en cinco grupos, en función
de su nivel de dependencia. Para ello
acuña 10 grupos de actos esenciales de
la vida: cuatro de autocuidado (vestir-
se, comer, lavarse y excreción), tres de
movilidad (desplazarse por el interior y
exterior, y transferencias), uno de rela-
ciones interpersonales (coherencia en
la conversación y el comportamiento),
uno de comunicación (comunicación a
distancia a través de aparatos) y uno de
función mental (orientación).
b) Variables ilustrativas: Se implemen-
tan para describir otras áreas en las
que se puede dar dependencia, que no
se consideran tan esenciales como las
variables discriminantes. Las confor-
man siete grupos: tres de actividades
domésticas (adquisición de lo necesario
para vivir, tareas domésticas y prepa-
rar comidas), una de autocuidado
(seguimiento del tratamiento), una de
vida comunitaria y social (actividades
de tiempo libre), una de áreas principa-
les de la vida (transacciones y gestio-
nes económicas básicas y una de movi-
lidad (utilizar medios de transporte).
La aplicación de aquella escala y de los
ítems que la componen arrojará los cinco
niveles de dependencia existentes:
1) Extremadamente dependientes: Perso-
nas que requieren la presencia perma-
nente de un cuidador externo, por tener
pérdida de autonomía psíquica y depen-
dencia física total, y podrán beneficiar-
se de una PSD en el domicilio.
2) Muy fuertemente dependientes: Este
nivel lo conforman dos tipos de situa-
ciones. Por un lado, dependencia para
desplazarse con mantenimiento de
autonomía psíquica. Por otro, pérdida
de autonomía psíquica sin dependencia
para desplazarse, y podrán beneficiar-
se de una PSD en el domicilio.
3) Fuertemente dependientes: Personas
que requieren una ayuda frecuente
para actividades de autocuidado, y
podrán beneficiarse de una PSD en el
domicilio.
4) Moderadamente dependientes: Perso-
nas que necesitan ayuda para vestirse,
lavarse y comer,sin problemas de des-
plazamiento, y podrán beneficiarse de
una PSD si se encuentran en una resi-
dencia.
5) Débilmente dependientes: Personas
que solo necesitan ayudas de manera
puntual, y podrán beneficiarse de una
PSD si se encuentran en una residen-
cia.
3.3. Luxemburgo
Este país ha implementado un seguro de
dependencia desde 1998. Define la dependen-
cia como el estado de una persona que, a con-
secuencia de una enfermedad o de una defi-
ciencia física, mental o psíquica, tenga la
necesidad de la asistencia de una tercera per-
sona para los actos esenciales de la vida. Los
actos esenciales de la vida responden a las
necesidades fundamentales de la persona y
hacen referencia a seis ámbitos:
1) Higiene: Lavarse, ducharse, higiene de
la piel, cuidados de la barba y de la piel,
lavado del cabello, cuidado de uñas y
excreción.
2) Nutrición: Preparación de alimentos e
hidratación.
3) Movilidad: Vestirse y desnudarse, pre-
parar y guardar la ropa, transferencias
y cambios de posición, subir y bajar
escaleras, salir de la vivienda y volver,
desplazarse y mantener una postura
adoptada.
4) Tareas domésticas principales: Lim-
pieza del hogar, hacer recados, fregar
platos, y lavar la ropa.
ESTUDIOS
58 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
5) Apoyo: Los recados o las salidas con la
persona en situación de dependencia,
el acompañamiento a un Centro de
Día, la vigilancia domiciliaria y la com-
pañía individual.
6) Actividades de consejo: Consejos para
la realización de los actos esenciales y
consejos a sus familiares.
Para cada uno de los actos esenciales de la
vida antes señalados se distinguen varias for-
mas de ayuda. Por una parte, la ayuda míni-
ma que trata de guiar o motivar a la persona
en situación de dependencia. Por otra, la ayu-
da parcial que consiste en realizar en parte,
en lugar de la persona en situación de depen-
dencia, alguna cosa que ella no está en condi-
ciones de hacer sola, o apoyarla y enseñarla.
Por último, la ayuda completa que consiste en
realizar de manera total, en lugar de la per-
sona en situación de dependencia, el cuidado
que ella no puede aplicarse, o garantizar una
vigilancia o presencia constante durante toda
la duración de los cuidados.
La valoración es realizada por un equipo
multidisciplinar compuesto de enfermeros,
enfermeros psiquiátricos, médicos, fisiotera-
peutas, ergoterapeutas, psicólogos y asisten-
tes sociales. Primeramente, se comienza por
una evaluación médica con datos muy concre-
tos. Posteriormente, se realiza la evaluación
de la dependencia a través de una entrevista
en la que el evaluador va dirigiendo unas pre-
guntas concretas dependiendo del sitio en
que se realicen; es decir, en su domicilio o en
el establecimiento residencial. Seguidamen-
te, el evaluador hace un resumen sobre la
evaluación, las aptitudes cognitivas y reco-
mendaciones. Finalmente, se realiza una
relación estándar de la asistencia y los cuida-
dos necesarios que trata de traducir a través
de una serie de coeficientes la frecuencia e
intensidad de los actos esenciales de la vida,
con el fin de obtener el tiempo total necesario,
ponderado. La dependencia se valora en tres
grados en función de las necesidades diarias
de atención:
I. Requiere entre 3,5 y 7 horas diarias.
II. Requiere entre 7 y 14 horas al día.
III. Requiere más de 14 horas al día.
3.4. Austria
Este país ha instaurado desde el año 1993
la protección de la dependencia a través de la
Ley Federal del Subsidio de Asistencia, el
cual se basa en el principio de subsidiariedad.
El subsidio de asistencia global se fundamen-
ta en una prestación que no forma parte del
Sistema de Seguro Social y no es un elemento
de los programas de bienestar social o de asis-
tencia social, sino que contiene elementos de
los dos sistemas.
La valoración de la dependencia se estruc-
tura en tres partes, a través de informes, en
los que se recoge la frecuencia, el tipo de ayu-
da, quién la realiza y su idoneidad:
a) Informe de la situación social en rela-
ción a las condiciones de la vivienda,
datos sobre el cuidador y frecuencia y
tipos de ayudas médicas o de otro tipo
recibidas.
b) Informe médico sobre los datos explo-
ratorios, antecedentes y diagnósticos.
c) Informe sobre las actividades de la vida
diaria, concretamente sobre el autocui-
dado y la movilidad.
La herramienta de valoración se vincula al
número de horas de ayuda que necesita al día
la persona en situación de dependencia. Exis-
ten siete niveles:
I. Requiere más de 50 horas al mes.
II. Requiere más de 75 horas al mes.
III. Requiere más de 120 horas al mes.
IV. Requiere 180 horas al mes.
V. Requiere 180 horas al mes e intensas.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
59
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
VI. Requiere 180 horas al mes y cons-
tantes.
VII. Requiere 180 horas al mes entre
intensas y constantes para aquellas
personas con inmovilidad completa.
En cuanto a la capacidad de elección para
los cuidados de larga duración es bastante
liberal para los usuarios. Por tanto, es este
quien decide sobre la clase de alojamiento en
que desea vivir, o sobre la clase de servicio
que le gustaría utilizar. Existen tres clases de
evaluación de necesidades:
1) La evaluación de las necesidades de
cuidados que determina qué personas
tienen derecho a un subsidio de cuida-
do de larga duración. Se fundamenta
en criterios médicos, en el que un espe-
cialista señala el número de horas en
las que se requieren los cuidados.
2) La evaluación de las necesidades de
cuidados que se lleva a cabo para detec-
tar las necesidades de los usuarios de
los servicios de cuidados comunitarios.
Se basa en las necesidades médicas y
prácticas, acordadas entre el enferme-
ro evaluador y la persona que lo solici-
ta.
3) La evaluación de las necesidades de
cuidados que se lleva a cabo antes de
ser aceptado el ingreso del solicitante
en una institución. Se centra en crite-
rios objetivos para regular la afluencia
de usuarios a las residencias clínicas y
centros de día.
3.5. Reino Unido
No existe en el Reino Unido un sistema de
protección a la dependencia. Sin embargo,
con carácter general, las prestaciones públi-
cas de incapacidad están sujetas a condición
de residencia y de recursos, configurándose
en el ámbito no contributivo. La persona que
dedica 35 horas semanales al cuidado de una
persona mayor de 65 años y no recibe ingre-
sos semanales determinados es perceptora de
una prestación Attendance Allowance, con la
condición de que haya permanecido, como
mínimo, 26 semanas en el último año en este
país.
La Attendance Allowance nace con el fin de
resarcir los gastos suplementarios que se pro-
ducen en una persona discapacitada mayor
de 65 años que requiere la ayuda de una ter-
cera persona. Asimismo, existe una presta-
ción por discapacidad para personas de 0 a 65
años que requieren ayuda para cuidados per-
sonales y para desplazamientos denominada
Disability living allowance. Básicamente el
sistema británico se funda en la valoración
dirigida al proveedor de servicios canalizada
a través de clientes específicos (Home care
Allowances), agrupando la dependencia en
categorías.
3.6. Suecia
Toda persona incapaz de proporcionarse
por sí misma ciertos cuidados tiene derecho a
ser asistido por el Comité de Bienestar Social,
que ofrecerá sustento y apoyo para su vida en
general. La Ley de Ayuda y Servicios a Perso-
nas con ciertos Impedimentos Funcionales
acoge a las personas con discapacidad que
requieran ayuda para su autonomía, exclu-
yendo a las personas con discapacidad deri-
vadas del proceso de envejecimiento y a las
personas que son atendidas en centros resi-
denciales. Sin embargo, la Ley de Subsidio de
Asistencia y la de Servicios Sociales otorga
una prestación económica a la persona en
situación de dependencia, con la que puede
remunerar al cuidador familiar.
Cuando la necesidad de asistencia de la
persona en situación de dependencia sobre-
pasa las 20 horas semanales y las necesida-
des básicas no pueden ser satisfechas de nin-
guna otra forma, y son las autoridades locales
las que se hacen cargo de la asistencia, el
ESTUDIOS
60 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Gobierno central asumirá la financiación. Lo
relevante es que la persona en situación de
dependencia puede participar en el diseño de
un plan individual de atención en virtud del
principio de atención integral.
3.7. Italia
Desde el año 2000 la situación de depen-
dencia en este país se fundamenta en la auto-
suficiencia, al establecer la Ley Marco para el
Establecimiento del Sistema Integrado de
Intervenciones y Servicios Sociales que, con
el fin de favorecer la autonomía y sostener el
núcleo familiar, se dará asistencia domicilia-
ria a las personas ancianas que lo requieran.
Sin embargo, prevé planes individuales para
llevar a cabo la plena integración de las per-
sonas discapacitadas, que más que a la recu-
peración de la autonomía se enfoca a la plena
integración en el ámbito de la vida familiar y
social.
Los destinatarios protegidos son los suje-
tos en situaciones de pobreza, con ingresos
limitados o con incapacidad total o parcial
para procurarse sus propias necesidades,
debido a una minusvalía de orden físico o psí-
quico, con dificultades de inserción en la vida
social activa y en el mercado de trabajo. La
mera carencia de recursos, si bien no da dere-
chos a obtener prestaciones económicas, pue-
de permitir el acceso a algunos servicios
públicos fundamentales de forma gratuita o
con precio reducido. Por tanto, la herramien-
ta para valorar si la persona tiene acceso o no
al sistema es la situación de pobreza, más que
la propia situación de dependencia, ya que
busca dar asistencia domiciliaria.
3.8. Valoración general
de los procedimientos
De las herramientas de evaluación imple-
mentadas por los países europeos se puede
constatar que no existe uniformidad entre
ellas, lo que supone la existencia de diferen-
tes modelos de políticas: financieras, de pro-
tección y sanitarias. La gran mayoría de los
países se inclinan por valorar el grado de
ayuda en las actividades domésticas, autocui-
dado y movilidad, y expresar las característi-
cas de la ayuda y el tiempo total en horas-
semana.
Existe una fuerte inclinación a diferenciar
la evaluación de la situación de dependencia
de la persona en su domicilio, de aquella que
se realiza en una residencia. La dependencia,
a grandes rasgos, se valora mediante dos
modelos muy diferenciados:
a) De provisión asistencial y social, que se
limita a comprobar las necesidades de
las personas que en mayor medida se
encuentren en situación de dependen-
cia, a los más pobres o a los mayores de
60 años33.
b) De carácter universal, que se extiende
a todas las personas, independiente-
mente de la edad que tengan34.
La composición del equipo evaluador se
integra, en la gran mayoría de los países, por
médicos, enfermeros cualificados y trabaja-
dores sociales, básicamente; existiendo muy
poca inclinación a la conformación de un
equipo multidisciplinar integrado por enfer-
meros, enfermeros psiquiátricos, médicos,
fisioterapeutas, ergoterapeutas, psicólogos y
asistentes sociales. Paralelamente, no existe
un apoyo mayoritario para que la persona en
situación de dependencia pueda participar
en el diseño del Plan Individual de Atención,
ni para que tenga la libre capacidad de elegir
la clase de alojamiento en la que desea vivir
o la clase de servicios que le gustaría utili-
zar.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
61
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
33 Francia y Reino Unido.
34 Alemania y Luxemburgo.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
4. PROCEDIMIENTO
PARA EL RECONOCIMIENTO
DE LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA
Y DEL DERECHO
A LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA
PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN
A LA DEPENDENCIA EN ESPAÑA
Antes de ahondar en el procedimiento apli-
cado en España para el reconocimiento de la
situación de dependencia convendría en pri-
mer lugar, determinar qué se entiende por
dependencia. En este sentido, la Ley 39/2006,
de 14 de diciembre, de Promoción para la
Autonomía Personal y Atención a las Perso-
nas en Situación de Dependencia (LPAP)35no
solo establece mecanismos de asistencia o
atención a las personas en situación de
dependencia, ya que, de conformidad con el
artículo 1.1, también protege la autonomía
personal de estas personas36. De modo que la
autonomía es «la capacidad de controlar,
afrontar y tomar, por propia iniciativa, deci-
siones personales acerca de cómo vivir de
acuerdo con las normas y preferencias pro-
pias, así como de desarrollar las actividades
básicas de la vida diaria». Por su parte, el
apartado segundo del artículo 2 describe la
dependencia como «el estado de carácter per-
manente en que se encuentran las personas
que, por razones derivadas de la edad, la
enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la
falta o a la pérdida de autonomía física, men-
tal, intelectual o sensorial, precisan de la
atención de otra u otras personas o ayudas
importantes para realizar actividades bási-
cas de la vida diaria o, en el caso de las perso-
nas con discapacidad intelectual o enferme-
dad mental, de otros apoyos para su auto-
nomía personal»37.
De la simple lectura de la definición ofreci-
da por la LPAP, se pueden extraer los ele-
mentos que integran el término de dependen-
cia:
a) Carácter permanente: El acceso a la
protección de la dependencia requiere
que la necesidad de atención a la perso-
na en situación de dependencia se pro-
longue en el tiempo. Como ya se sabe,
la dependencia tiene afinidad con la
incapacidad permanente, y, por ende,
aquélla debe ser previsiblemente defi-
nitiva. No entrarán en la situación de
dependencia, si bien materialmente lo
sean, las situaciones que exclusiva-
mente se desarrollen en un limitado
período de tiempo o de nula dependen-
cia, como en el caso de las enfermeda-
des de corta duración.
b) Agentes generadores de la situación de
dependencia: La existencia de una
limitación mental, intelectual, senso-
rial y/o física que influya en ciertas
capacidades de la persona. Es decir,
dicha limitación debe derivar del enve-
jecimiento (edad), la enfermedad y/o de
la discapacidad. Cabe advertir que la
situación de dependencia no es exclusi-
va de la ancianidad, ya que también
afecta a otros colectivos. Existe una
distorsión en asociar la situación de
dependencia con las personas mayores,
ESTUDIOS
62 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
35 BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006.
36 El término «depender», etimológicamente provie-
ne del verbo latín dependere que significa colgar. El dic-
cionario de la Real Academia Española define depen-
dencia como la «situación de una persona que no pue-
de valerse por sí misma». www.rae.es. La Organización
Mundial de la Salud (OMS) caracteriza a la dependencia
como el hecho de no poder vivir de manera autónoma y
necesitar de forma duradera la ayuda de otros para acti-
vidades ordinarias de la vida cotidiana. 54. ª Asamblea
Mundial de la Salud, mayo de 2001.
37 El Consejo Económico Social (CES) señaló en el
Dictamen 3/2006, de 20 de febrero de 2006, sobre el
Anteproyecto de la Ley de Promoción de la Autonomía
Personal y Atención a las Personas en Situación de
Dependencia, que «debería evitarse el uso de la expre-
sión «vivir al día» para referirse a «vivir cada día» o «vivir
el día a día», puesto que aquélla remite a un significado
más relacionado con la subsistencia económica que con
la autonomía personal».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
cuando en realidad dicha contingencia
afecta a cualquier colectivo de la pobla-
ción y cualquier otra circunstancia.
c) La necesidad de ayuda de terceras per-
sonas o ayudas importantes para reali-
zar actividades básicas de la vida dia-
ria38: Las consecuencias de la pérdida o
falta de autonomía se extienden a la
necesidad de ayuda de terceros o de
ayudas significativas para el desenvol-
vimiento de las actividades básicas de
la vida diaria39. Dicho en otros térmi-
nos, a las tareas más elementales de la
persona que le permitan desenvolverse
con un mínimo de autonomía e inde-
pendencia, como pueden ser las activi-
dades domésticas básicas, la movilidad
esencial, el cuidado personal, reconocer
personas y objetos, orientarse, enten-
der y ejecutar órdenes o tareas senci-
llas (Art. 2.3 de la LPAP).
Cualquier tipo de definición de la situación
de dependencia que se utilice pone de mani-
fiesto que se trata de una situación de caren-
cia que requiere de asistencia, servicio, pres-
tación personal o ayuda, imprescindible para
poder realizar las actividades, corrientes
pero esenciales, de la vida diaria; tales como
asearse, comer, beber, vestirse, desplazarse,
entre otras40. Se trata de una situación en la
que el sujeto no es capaz, en mayor o menor
grado, de gestionar su propia vida diaria y su
entorno más inmediato en los aspectos más
básicos y habituales. En este sentido, es con-
veniente subrayar que, a diferencia con la
generalidad de las situaciones de incapacidad
protegida por el Sistema de la Seguridad
Social; es decir, a la incidencia sobre la capa-
cidad laboral del sujeto que las padece, la
situación de dependencia enfrenta otras cir-
cunstancias, ya que la situación de dependen-
cia vista desde el Sistema para la Autonomía
y Atención a la Dependencia (SAAD) existe
cuando la persona afectada por la incapaci-
dad deja de ser autónoma y necesita ser aten-
dida por terceros para poder subsistir41.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
63
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
38 El CES señaló en dicho Dictamen que, la defini-
ción de las «actividades básicas de la vida diaria» (ABVD)
necesita «aclarar las referencias que incluye dicha defi-
nición, y más concretamente, la que el texto hace a las
actividades «básicas» de la vida diaria, pues la definición
de Actividades de la Vida Diaria que el Anteproyecto
ofrece inmediatamente después en el apartado 3, remi-
te a un campo de actividades de mayor amplitud, que
engloba tanto actividades básicas (ABVD) como instru-
mentales (AIVD)».
39 La Encuesta de Discapacidades, Deficiencias y
Estado de Salud (EDDES) del INE, define ABVD como las
actividades «esenciales de autocuidado y de movilidad
física, necesarias para llevar una vida independiente en
casa». Por su parte, señala que las actividades instru-
mentales de la vida diaria (AIVD) son «las que se asocian
a tareas de la vida doméstica y de administración del
hogar que implican interacciones más complejas con el
medio». Las ABVD recogidas en la EDDES y en el Libro
Blanco sobre la Atención a las Personas en Situación de
Dependencia, especifican como tales: cambiar y mante-
ner las posiciones del cuerpo; levantarse, acostarse, per-
manecer de pie o sentado; desplazarse dentro del
hogar; deambular sin medio de transporte; asearse solo,
lavarse y cuidar su aspecto; controlar las necesidades y
utilizar solo el servicio; vestirse, desvestirse, arreglarse,
comer y beber. Mientras que las AIVD, son: compras y
control de suministros y de servicios sociales; cuidarse
de las comidas; limpieza y cuidado de la ropa; limpieza
y mantenimiento de la casa.
40 GONZÁLEZ ORTEGA, S., «La protección social de las
situaciones de dependencia», Relaciones Laborales,
Tomo II, 2004, págs. 117 y ss.
41 MONTOYA MELGAR, A., «Las situaciones de depen-
dencia personal: políticas y normas», en AA.VV. (Dir.
MONTOYA MELGAR, A.), La protección de las personas
dependientes, Thomson  Civitas, Navarra, 2007, pág.
30. Es preciso aclarar que no existen «personas depen-
dientes», sino «personas en situación de dependencia».
La dependencia no es una cualidad de algunas personas,
al contrario, es una situación que afecta de forma ocasio-
nal o cronificada, a algunas personas, en razón de cir-
cunstancias de edad, enfermedad o accidente. En este
sentido, no existen «personas dependientes» y «personas
independientes», sino situaciones en las que una persona
puede perder parte de su autonomía para realizar deter-
minadas tareas o actividades, dicho en otras palabras, en
situación más o menos intensa de dependencia. GARCÍA
HERRERO, G., «Ideas, Argumentos y propuestas sobre Los
Servicios Sociales, la Autonomía Personal y la Protección
a las Personas en Situación de Dependencia», Trabajo
Social Hoy, 2º semestre, 2005, pág. 22.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Por otra parte, el Consejo de Europa define
la dependencia como la necesidad de ayuda o
asistencia importante para las actividades de
la vida cotidiana42. Dicho en otros términos,
es un estado en el que se encuentran las per-
sonas que por razones ligadas a la falta o la
pérdida de autonomía física, psíquica o inte-
lectual, tienen necesidad de asistencia y/o
ayudas importantes a fin de realizar los actos
corrientes de la vida diaria43. Asimismo, la
Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea establece que reconoce y res-
peta el derecho de acceso a las prestaciones
de Seguridad Social y a los servicios sociales
que garantizan una protección en casos como
la maternidad, la enfermedad, los accidentes
laborales, la dependencia o la vejez44. En este
sentido, el Texto del Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa45
recoge en el artículo II-94, dentro de un gené-
rico epígrafe sobre la «Seguridad Social y la
ayuda social», el reconocimiento y respeto de
la Unión por el derecho de acceso a las pres-
taciones de Seguridad Social y a los servicios
sociales que garantizan una protección en
casos como la maternidad, enfermedad, acci-
dentes laborales, dependencia o vejez, así
como en caso de pérdida de empleo, según las
modalidades establecidas por el Derecho de
la Unión y las legislaciones y prácticas nacio-
nales46.
ESTUDIOS
64 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
42 Cfr. MARAVALL GÓMEZ-ALLENDE, H., «Una política
integral de protección a las personas mayores depen-
dientes», Revista del Ministerio del Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 10, 1998, pág. 167. VAN BUGGENHOUT, B.
y VEYS, A., «Les personnes âgées dépendantes en Euro-
pe: défits et politiques», Reveu Belge de Sécurité Sociale,
núm. 3, 1994, págs. 827 y ss. La Recomendación puede
consultarse, con su respectivo Anexo, en IMSERSO,
Vejez y Protección Social a la Dependencia en Europa,
MTAS, Madrid, 1999, págs. 11-21.
43 CONSEJO DE EUROPA, Necesidades específicas de las
personas dependientes; costes y financiación, Estrasbur-
go, 1995. La protección de la dependencia, según las
recomendaciones aprobadas por el Consejo de Europa,
debe cumplir por lo menos con los siguientes objetivos:
a) Reducir y/o prevenir la dependencia, impidiendo su
agravamiento y atenuando sus consecuencias. b) Ayudar
a las personas dependientes a llevar una vida según sus
propias necesidades y deseos, c) Proporcionar una pro-
tección suplementaria a las personas dependientes, ya
sea a través de la concesión de una prestación, o por el
acceso a los servicios existentes, o mediante la creación
de servicios apropiados. En el cumplimiento de los obje-
tivos indicados, se aboga por un sistema coordinado en
el que se incluyen una serie de medidas en favor de las
personas en situación de dependencia, y, entre ellas, las
siguientes: a) Unas prestaciones determinadas, atribui-
das tanto a las personas que viven en sus domicilios,
como a las que residen en instituciones, pudiendo con-
sistir en prestaciones en metálico directas o indirectas.
Las prestaciones han de ser asignadas en función del gra-
do de dependencia concurrente, por cuanto las mismas
han de tener como finalidad primigenia la compensa-
ción de las cargas financieras que ocasiona la pérdida o
deterioro de la autonomía personal, b) La libertad de
elección y decisión, a fin de garantizar el respeto a la dig-
nidad y a la autodeterminación de la persona en situa-
ción de dependencia. Incluso, en aquellos casos en que
no sea posible mantener la libertad de elección, debe
asegurarse una protección jurídica de la persona en esa
situación, c) Una especial preocupación por la preven-
ción y la recuperación, que eviten la aparición de las
situaciones de dependencia, prevengan su agravamien-
to y reduzcan su grado de evolución, d) Dar una priori-
dad a la atención en el domicilio, en cuanto suele ser la
preferida por la persona y constituye un elemento esen-
cial del resto de la dignidad y de la calidad de vida de
dicha persona. Ello precisa tanto de la adopción de
medidas respecto de la habitabilidad y accesibilidad de
las viviendas, como el establecimiento de ayudas y ser-
vicios a favor de las personas que tienen necesidad de
asistencia y/o ayudas para la realización de actos ordina-
rios de la vida.
44 Un estudio de la Carta de Derechos Fundamenta-
les de la UE en ALONSO SOTO, F., DELA VILLA GIL, L. E.,
«Alcance y límites de la Carta de los Derechos Funda-
mentales de la Unión Europea», Documentación Social,
núm. 123, 2001, págs. 161-191. SCIERRA, S., «Derechos
sociales: Reflexiones sobre la Carta Europea de Derechos
Fundamentales», Temas Laborales, núm. 62, 2001, págs.
9-30. GARCÍA SILVERO, A., «Los derechos sociales en la Car-
ta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea»,
Relaciones Laborales, núm. 2, 2002, págs. 1169-1188.
45 Aprobado por España en referéndum, del día 20
de febrero de 2005.
46 Dejando al margen la consideración sobre los
principios constitucionales comunitarios y su eficacia
jurídica, posiblemente pueda admitirse que se trata de
un deber de los poderes públicos europeos tendente a
garantizar la protección de los ciudadanos mediante
estas prestaciones de Seguridad Social, y entre las cuales
se encuentra la dependencia con una mención expresa.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
El procedimiento para el reconocimiento
de la situación de dependencia y del derecho a
las prestaciones del SAAD en España se
encuentra regulado en la LPAP. Por tanto, la
calificación del grado de dependencia es un
aspecto básico dentro de aquel Sistema en la
medida que determina la existencia mínima
de la misma y su intensidad, así como las
necesidades que se pueden presentar, tales
como la calificación y graduación de la inca-
pacidad permanente en la modalidad contri-
butiva, y las situaciones de dependencia en la
modalidad no contributiva de las pensiones
y/o en las asignaciones familiares.
La dependencia se clasifica según lo dis-
puesto en el artículo 26.1 de la LPAP en los
siguientes grados:
a) Dependencia moderada (Grado I):
Cuando la persona necesita ayuda para
realizar varias actividades básicas de
la vida diaria, al menos una vez al día o
tiene necesidades de apoyo intermiten-
te o limitado para su autonomía perso-
nal.
b) Dependencia severa (Grado II): Cuan-
do la persona necesita ayuda para rea-
lizar varias actividades básicas de la
vida diaria, de dos o tres veces al día,
pero no quiere el apoyo permanente de
un cuidador o tiene necesidades de apo-
yo extenso para su autonomía perso-
nal.
c) Gran dependencia (Grado III): Cuando
la persona necesita ayuda para realizar
varias actividades básicas de la vida
diaria varias veces al día y, por su pér-
dida total de autonomía física, mental,
intelectual o sensorial, necesita el apo-
yo indispensable y continuo de otra per-
sona o tiene necesidades de apoyo gene-
ralizado para su autonomía personal.
Por consiguiente, la dependencia se
gradúa en función de la mayor o menor nece-
sidad de la ayuda para realizar las activida-
des básicas de la vida diaria, o en el supuesto
de las personas con enfermedad mental o dis-
capacidad intelectual de apoyo para la auto-
nomía personal. Cada uno de los grados de
dependencia antes expuestos se ha de clasifi-
car en dos niveles: a) en base a la autonomía
de las personas y la intensidad del cuidado
que requiere, b) en el grado y los niveles de
dependencia.
A la hora de determinar el grado de la
dependencia y los respectivos niveles ha de
aplicarse el baremo que especifica las
siguientes particularidades: a) Los criterios
objetivos de valoración del grado de auto-
nomía de la persona, la capacidad para reali-
zar actividades de la vida diaria y los interva-
los de puntuación para cada uno de los grados
y niveles de dependencia, al igual que el pro-
tocolo con sus respectivos procedimientos y
técnicas a seguir para la valoración de las
aptitudes, b) La valoración de la capacidad de
la persona para llevar a cabo por sí misma las
actividades básicas de la vida diaria, así como
la necesidad de apoyo y supervisión para su
realización por personas con discapacidad
intelectual o con enfermedad mental, c) La
valoración se deberá llevar a cabo teniendo en
cuenta los correspondientes informes sobre la
salud de la persona y sobre el entorno en el
que viva, y, considerando, en su caso, las ayu-
das técnicas, órtesis y prótesis que le hayan
sido prescritas por el sujeto responsable.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
65
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T y SUÁREZ CORUJO, B., «La
garantía de los derechos sociales en la Constitución
Europea. La consagración de la dependencia como con-
tingencia protegida por los sistemas de Seguridad
Social», Revista del Ministerio del Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 57, 2005, págs. 471-502. Y adquiere un
significado especial porque así como el resto de las
mencionadas (maternidad, enfermedad, accidentes,
vejez, desempleo) son contingencias ya conocidas, pro-
tegidas y consolidadas en los distintos sistemas de Segu-
ridad Social y la dependencia no lo es. SAGARDOYBENGO-
ECHEA, J. y LÓPEZ CUMBRE, L., «Políticas de familia y
dependencia en el marco de la Seguridad Social», en
AA.VV. (Dir. LÓPEZ LÓPEZ, M.), Familia y dependencia,
Fundación Acción Familiar - Ediciones Cinca, Madrid,
2005, pág. 52.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
En este sentido, el baremo toma en consi-
deración la Clasificación Internacional del
Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud
(CIF) adoptada por la Organización Mundial
de la Salud (OMS), mediante resolución
WHA, de 22 de mayo de 200147. La CIF perte-
nece al grupo de clasificaciones internaciona-
les que ha sido desarrollado por aquella insti-
tución y puede ser utilizada en varios aspec-
tos de la salud, dentro de la cuales también se
encuentra la CIE-1048. La CIF ha pasado de
ser una clasificación de consecuencias de la
enfermedad, como lo fue en su versión de
1980, a una clasificación de componentes de
salud49.
5. APLICACIÓN DE LA LEY
DE DEPENDENCIA EN EL ÁMBITO
DE LAS NORMAS DE LA UNIÓN
EUROPEA DE SEGURIDAD SOCIAL
De conformidad con el artículo 5 de la
LPAP los sujetos titulares de los derechos a la
cobertura de la dependencia son los siguien-
tes: españoles, extranjeros extracomunita-
rios, emigrantes españoles retornados,
españoles en el exterior y extranjeros comu-
nitarios. En relación a estos últimos la LPAP
suscita varias interrogantes en relación a su
aplicación en el ámbito de las normas inter-
nacionales de Seguridad Social, especialmen-
te a las referidas con la Unión Europea50. La
primera disyuntiva que plantea es el de la
posible inclusión de las prestaciones de cober-
tura de las situaciones de dependencia en el
ámbito de aplicación material del Reglamento
CEE 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de
1971, relativo a la aplicación de los regímenes
de Seguridad Social a los trabajadores por
cuenta ajena y a sus familias que se desplazan
dentro de la Comunidad51, texto que es reem-
plazado por el Reglamento (CE) 883/2004 del
ESTUDIOS
66 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
47 La CIF supone una herramienta que permitirá la
estandarización de los procesos de obtención de infor-
mación en un campo prioritario en nuestra sociedad.
Disciplinas como la Epidemiología (que tiene como
objeto de estudio la frecuencia y distribución de los
fenómenos relacionados con la salud poblacional, así
como la descripción de procesos que explican y deter-
minan dichos fenómenos) ofrece instrumentos que tie-
nen el propósito no solo de aportar conocimiento, sino,
sobre todo, de fundamentar las respuestas sociales en
salud. Una vez que se conoce la situación de salud, se
implementan políticas sanitarias a fin de lograr que la
asignación de recursos sea racional desde la perspectiva
de la ética y de la eficiencia social. Es por ello que desde
instituciones, entre ellos, el Real Patronato sobre Disca-
pacidad y el Instituto de Salud Carlos III existe una deci-
dida voluntad de poner los medios a su alcance para
aplicar el rigor metodológico aportado por la epidemio-
logía y otras disciplinas afines al estudio de las discapaci-
dades, sus determinantes y estrategias de intervención
en este campo. GONZÁLEZ DIEGO, P., MARÍA MARTÍNMORE-
NO, J. y JIMÉNEZ BUÑUALES, M., «La Clasificación Interna-
cional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la
salud (CIF) 2001», Revista Española de Salud Pública,
Vol. 76, núm. 4, 2002, pág. 2.
48 Abreviaturas de la Clasificación Internacional de
componentes de Enfermedades. Décima revisión.
49 La CIF ha sido publicada por el IMSERSO en el
año 2005. La LIV Asamblea Mundial de la Salud aprobó
la nueva clasificación, con el título Clasificación Interna-
cional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la
Salud, en la Resolución WHA54.21, del 22 de mayo de
2001, con el nuevo acrónimo: CIF, distanciándose de la
anterior clasificación (CIDDM) y aproximándose al otro
componente de la «familia» de clasificaciones interna-
cionales (CIE).
50 La Unión Europea, en las últimas décadas, ha
planteado la proyección de las prestaciones de la situa-
ción de dependencia dentro de la libertad de circula-
ción y de la coordinación de las legislaciones de Seguri-
dad Social, a raíz de la Decisión 2000/142/CE, de 23 de
junio de 1999, de la Comisión Administrativa de las
Comunidades Europeas para la Seguridad Social de los
Trabajadores Migrantes, que incorporó las mismas den-
tro del concepto de «prestaciones en especie»; sin
embargo, el contenido de la Decisión quedo totalmente
afectado por ciertos pronunciamientos del Tribunal
Europeo de Justicia dictados, por ende, con posteriori-
dad, como la sentencia Jauch (asunto C-215/99. Senten-
cia de 8 de marzo de 2001). Vid. ARGÜELLES BLANCO, A. y
MIRANDA BOTO, J., «Crónica de la Jurisprudencia del Tri-
bunal de Justicia de las Comunidades Europeas en mate-
ria laboral y de Seguridad Social del año 2001», Aranza-
di Social, núm. 3, 2002, págs. 455-482. GARCÍA DE CORTÁ-
ZAR Y NEBREDA, C., «¿Libre circulación de los pacientes en
la Unión Europea? La atención de los dependientes y la
tarjeta sanitaria», Revista del Ministerio del Trabajo y
Asuntos Sociales, núm. 47, 2004, págs. 47-97.
51 Diario Oficial L 74, de 27 de marzo de 1972.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de
abril de 2004, sobre la coordinación de los sis-
temas de Seguridad Social52. En el mismo
sentido, se incluye el tema de las prestaciones
de accidentes de trabajo y de enfermedad pro-
fesional53, al tener en cuenta que para el Tri-
bunal de Justicia de las Comunidades Euro-
peas (TJCE) distingue entre prestaciones
excluidas e incluidas en el ámbito de aplica-
ción del Reglamento, al basarse básicamente
en los elementos constitutivos de cada presta-
ción sea o no calificada como prestación de
Seguridad Social por una legislación de ámbi-
to nacional. Por esta razón, de reunir la legis-
lación, en relación a la cobertura de la depen-
dencia, las condiciones determinantes para
su inclusión material en el ámbito de los
reglamentos comunitarios de coordinación de
las legislaciones de la Seguridad Social el
resultado más inmediato sería la aplicación
del principio de trato, recogido en el artículo 3
del Reglamento y la exportación de éstas
prestaciones, aunque el beneficiario cambia-
se su residencia a otro Estado distinto a aquel
que ha de soportar las mismas54.
El juzgador comunitario se ha pronunciado
en distintas sentencias en relación a las pres-
taciones que podrían tener cierta similitud
con las previstas en la LPAP55. En todas ellas
considera incluidas las prestaciones del siste-
ma de cuidados dentro de las prestaciones de
enfermedad, independientemente que las
prestaciones en litigio hubiesen sido califica-
das como prestaciones mixtas o no estuviesen
a cargo de un sistema de protección estatal,
en vez del regional. Asimismo, reitera que no
es suficiente la mención a una prestación
determinada dentro del Anexo II del Regla-
mento 1408/71, para determinar que en
ningún supuesto se aplica dicho texto, dado
que tal disposición ha de ser interpretada de
manera que contribuya al establecimiento de
la más amplia libertad posible en el ámbito de
la libre circulación de los trabajadores
migrantes56. En función de este razonamien-
to, una determinada prestación puede ser
considerada como prestación de Seguridad
Social en la medida en que se conceda a sus
beneficiarios, al margen de cualquier aprecia-
ción individual y discrecional de las necesida-
des personales, en función de una situación
legalmente definida y en la medida en que la
prestación se dirija a alguno de los riesgos
señalados en el artículo 4.1 del Reglamento57.
Por otra parte, el TJCE ha incluido entre las
prestaciones del Reglamento 883/2004, las de
dependencia58, lo que implicaría que los años
de residencia exigidos para ser titular de los
derechos del SAAD hubieran de computarse
en otro Estado de la Unión Europea59.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
67
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
52 Diario Oficial L 158, de 30 de abril de 2004.
53 Diario Oficial L 166, de 30 de abril de 2004.
54 PANIZO ROBLES, J., «La cobertura social de la
dependencia (con ocasión de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de promoción de la autonomía personal y
atención a las personas en situación de dependencia)»,
Estudios Financieros. Revista de Trabajo y Seguridad
social, núm. 286, 2007, pág. 83.
55 En especial los asuntos 0-160/96 (Molenaar), 0-
215/99 (Jaunch) y 286/039 (House). En los mismos tér-
minos, el asunto Gaumain reitera la conexión entre el
seguro de dependencia con las prestaciones de enfer-
medad, de modo que una prestación consistente en la
asunción, por parte de las entidades que aseguran el
riesgo de la dependencia, de las cotizaciones sociales
del seguro de vejez de la persona que presta los servicios
de los cuidados domiciliarios, constituye una prestación
de enfermedad, de la que es beneficiaria la persona en
situación de dependencia.
56 Objetivo que no se alcanzaría si, como conse-
cuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación,
los trabajadores tuvieran que perder los beneficios de
Seguridad Social que les concede la legislación de un
Estado miembro, en particular cuando tales beneficios
suponen la contrapartida de las cotizaciones que aque-
llos pagaron. STJCE de 25 de febrero de 1986, asunto
284/84 Spruyt.
57 PANIZO ROBLES, J., «La cobertura social de la
dependencia (con ocasión de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de promoción de la autonomía personal y
atención a las personas en situación de dependencia)»,
op. cit., pág. 84.
58 STJCE de 21 de febrero de 2006 (C-286-/03).
59 CAVASMARTÍNEZ, F., «Aspectos fundamentales de la
Ley de Promoción de la Autonomía personal y atención
a las personas en situación de dependencia», Aranzadi
Social, núm. 13, 2006, pág. 16.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Dicho en otros términos, las prestaciones
concedidas de modo objetivo, en función de
una situación legalmente definida, con el fin
de mejorar el estado de salud y las condicio-
nes de vida de las personas en situación de
dependencia están destinadas a completar
las prestaciones del seguro de enfermedad y
deben ser consideradas prestaciones de
enfermedad. Las únicas prestaciones espe-
ciales y no exportables son las que se dirigen
a prevenir la pobreza y proteger a las perso-
nas con discapacidad y que tienen una rela-
ción estrecha con el entorno social y económi-
co del Estado miembro60.
A tal efecto, el juzgador comunitario plan-
tea el problema que puede acarrear la inclu-
sión de la legislación sobre cobertura de la
dependencia en el ámbito de aplicación de
aquel instrumento, dado que la concesión de
las prestaciones deberán realizarse en un
marco de igualdad en relación a las personas
nacionales y no nacionales a las que se les
aplican los Reglamentos Comunitarios; sin
olvidar que el campo de aplicación personal
de aquellos se ampliaría con el Reglamento
883/04, de 29 de abril de 200461, que ya no
hace mención a colectivos concretos, sino a
las personas que estén o hayan estado sujetas
a la legislación de uno o varios Estados miem-
bros. En definitiva, las prestaciones de cuida-
dos pueden conceptuarse como prestaciones
complementarias del seguro de enfermedad.
Con el resultado de que sí son prestaciones en
especie62, las prestaría el país de estancia o
de residencia con cargo al competente que le
corresponda, como el de afiliación; mientras
que si se refiere de prestaciones en metálico,
podrán ser exportables de manera directa por
la institución competente63. Sin embargo, si
se parte que la financiación de éstas, cuya
incardinación no en el ámbito de la Seguridad
Social, sino dentro de los servicios sociales se
señala que las prestaciones del SAAD podrán
calificarse como prestaciones especiales de
carácter no contributivo, y quedarán inclui-
das en el Anexo II bis del Reglamento CEE
1408/71, y, por ende, no serían objeto de
exportación considerándolas como una «ven-
taja social» en el sentido del apartado 2 del
artículo 7 del Reglamento (CEE) del Consejo
1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo a
la libre circulación de los trabajadores dentro
de la Comunidad64.
Por último, el TJCE recientemente ha afir-
mado que las prestaciones frente al riesgo de
dependencia, aún cuando tengan caracterís-
ticas propias, pueden ser consideradas pres-
taciones de enfermedad. Por otra parte, los
trabajadores por cuenta ajena o propia y los
miembros de su familia tienen derecho al
ESTUDIOS
68 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
60 Aunque el legislador comunitario puede adoptar
disposiciones por las que se introduzcan excepciones al
principio, según el cual las prestaciones de Seguridad
Social son exportables, dichas excepciones deberán
interpretarse en el sentido estricto. Vid. SSTSJCE de 5 de
marzo de 1998, asunto 0-160/96 (Molenaar), 0-215/99
(Jaunch) y 16 de julio de 1992, C-78/91 (Hughes).
61 Reglamento (CE) núm. 883/2004 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social.
62 En el contexto del Reglamento 1408/71, los con-
ceptos de prestaciones en especie y de prestaciones en
metálico deben ser objeto de una interpretación autó-
noma en Derecho comunitario. Sin embargo, el Tribunal
de Justicia ya ha declarado, respecto al régimen de segu-
ro de dependencia controvertido en el procedimiento
principal, que las prestaciones del seguro de dependen-
cia consistentes en la asunción o en el reembolso de los
gastos del establecimiento especializado ocasionados
por los cuidados dispensados al asegurado en están
incluidas en el concepto de prestaciones en especie en
el sentido del título III del Reglamento 1408/71. En este
sentido, la sentencia de 8 de julio de 2004, asunto Gau-
main-Cerri y Barth, y sentencia de 15 de junio de 2006,
asunto Acereda Herrera.
63 PANIZO ROBLES, J., «La cobertura social de la
dependencia (con ocasión de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de promoción de la autonomía personal y
atención a las personas en situación de dependencia)»,
op. cit., págs. 84-85.
64 Vid. PÉREZ ALONSO, M., «La libre circulación de tra-
bajadores y la protección de los derechos de seguridad
social», Tribuna Social, núm. 36, 1993, págs. 13-22.
ACOSTA ESTÉVEZ, «La libre circulación de los trabajadores
en la Comunidad Europea», Actualidad Laboral, núm. 1,
1991, págs. 77-87.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
acceso, en el Estado miembro de residencia o
de estancia, a la asistencia correspondiente a
su estado de salud, en condiciones de igual-
dad con los nacionales de ese Estado miem-
bro. Asimismo, los trabajadores por cuenta
ajena o propia y los miembros de su familia
que trasladen su residencia y que tengan
derecho a prestaciones por dependencia en
especie en su Estado miembro (competente o
de afiliación), tienen derecho a esas presta-
ciones independientemente de su denomina-
ción específica en el sistema de protección
social del Estado miembro de residencia, sal-
vo que la normativa de ese Estado miembro
no prevea la concesión de tales prestacio-
nes65.
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
65 Sentencia de 16 de julio de 2009, asunto núm. C-
208/07 (Petra von Chamier-Glisczinski y Deutsche
Angestellten-Krankenkasse).
SUMARIO
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ESTUDIOS
70 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
RESUMEN Las atención a la situación de las personas en situación de dependencia no es nueva; ha
estado presente a lo largo de todos los tiempos y en todas las sociedades, aunque nunca
había tenido una relevancia social comparable a la que se ha alcanzado en la actualidad.
La atención a las necesidades de este colectivo constituye hoy, en todos los países desarro-
llados, uno de los grandes retos de la política social para las Administraciones Públicas. El
desafío no es otro que atender a las personas que, por encontrarse en situación de especial
vulnerabilidad, requieren apoyos con el fin de poder ejercer sus derechos, acceder a los bie-
nes sociales y desarrollar las actividades más esenciales de la vida diaria. Así lo vienen
poniendo de relieve todos los informes, documentos y decisiones de organizaciones inter-
nacionales como la Organización Mundial de la Salud, el Consejo de Europa y la Unión
Europea.
Este trabajo analiza los procedimientos de evaluación de la situación de dependencia en
Europa. El estudio emprende con los sistemas de protección social a las personas en situa-
ción de dependencia de la Unión Europea, para luego analizar los distintos modelos de pro-
tección, en los que se destacan el liberal, continental de Seguridad Social, nórdico, latino y
el nuevo modelo heterogéneo, que se caracteriza por ser distinto a los anteriores, ya que
incluye a los países de la órbita soviética; es decir, los países de Europa Central y Oriental.
Posteriormente, se estudian los procedimientos de evaluación de la dependencia en Euro-
pa, específicamente a los países que cuentan con legislación en la materia: Alemania,
Francia, Luxemburgo, Austria, Reino Unido, Suecia e Italia, para luego ofrecer una valo-
ración general de estos procedimientos.
Seguidamente, se determina el procedimiento para el reconocimiento de la situación de
dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a
la Dependencia en España, a través de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción
para la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y se
analiza la definición de dependencia que el propio texto legal señala. Asimismo, se hace
referencia a la definición que pone de manifiesto el Consejo de Europa, la Carta de Dere-
chos Fundamentales de la Unión Europea y el Texto del Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa.
Finalmente, se analiza la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción
para la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia en el
ámbito de las normas de la Unión Europea de Seguridad Social, ya que la Ley suscita
varias interrogantes en relación a su aplicación, como la posible inclusión de las prestacio-
nes de cobertura de las situaciones de dependencia en el ámbito de aplicación material del
Reglamento CEE 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los
regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se
desplazan dentro de la Comunidad. Texto que es reemplazado por el Reglamento (CE)
883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordina-
ción de los Sistemas de Seguridad Social.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
71
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
ABSTRACT Care for dependent people is not new. It has always existed in all societies, although it had
never achieved such a social relevance as the current one. Today, the care for the needs of
this group in the developed countries is one of the main challenges that social policy poses
for public administrations. The challenge is no other than to care for people who, because
of their vulnerable situation, require support to exercise their rights, to access social assets
and to develop the most essential activities of daily life. This has been highlighted by
reports, documents and the decisions of international organisations such as the World
Health Organisation, the Council of Europe and the European Union.
This paper analyses the procedures to assess the situation of dependency in Europe. To
begin with, the social care systems for dependent people within the European Union are
described and then, different protection systems are analysed, such as the liberal one, the
continental system of social security, the Nordic system, the Latin system and the new
heterogeneous system, different from all the previous ones in that it includes countries
under Soviet influence, that is to say, Central and Eastern European countries.
Subsequently, the procedures to assess dependency in Europe are studied, specifically in
countries that have related legislation Germany, France, Luxembourg, Austria, United
Kingdom, Sweden and Italy in order to then offer a general assessment of these proce-
dures.
Afterwards, the paper establishes the procedure to acknowledge the situation of
dependence and the right to subsidies in Spain within the Personal Autonomy and
Dependent Care System, through its Law 39/2006, 14th December, on the Promotion of
Personal Autonomy and Dependent Care. The paper also analyses the definition of
dependence in this legal text and refers to the definition given by the Council of Europe,
the European Union Charter of fundamental rights and the Treaty establishing a Consti-
tution for Europe.
Finally, we analyse the implementation of the Law 39/2006, 14th December, on the Promo-
tion of Personal Autonomy and Dependent Care within the European Union legislation on
social security, because the Law poses questions with regards to its implementation, such
as the likely inclusion of dependents benefits in the material scope of the Regulation (EEC)
No 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social security schemes to
employed persons and their families moving within the Community, amended by the
Regulation (EC) No 883/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April
2004 on the coordination of social security systems.
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