Los procedimientos de ejecución de decisiones de recuperación de ayudas de estado que afecten al ámbito tributario
| Autor | Begoña Pérez Bernabéu |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante |
| Páginas | 97-154 |
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En caso de que la Comisión Europea, tras el oportuno procedimiento de control, emita una decisión negativa (que declara que una determinada medida adoptada por un Estado es incompatible con el mercado común y constitutiva, por tanto, de ayuda de Estado), nace para el Estado miembro afectado la obligación de recuperación de la ayuda controvertida.
En cuanto al establecimiento de esta obligación de recuperación, debemos remontarnos a 1973 para encontrar el primer pronunciamiento1 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) que confirmó por vez primera que la Comisión tenía la facultad de ordenar la recuperación de las ayudas estatales e incompatibles. En la actualidad, destaca la existencia de una afianzada jurisprudencia comunitaria2 de la que se deriva que la recuperación de la ayuda
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es la lógica consecuencia de su ilegalidad3 y es la única manera de restaurar las condiciones de la competencia previas a su concesión. En concreto, el TJUE ha considerado en reiterada jurisprudencia que la supresión de una ayuda estatal ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de su ilegalidad.
De esto se deduce, como el propio Tribunal ha sentado, que el principal objetivo del reembolso es eliminar la distorsión de la competencia provocada por la ventaja competitiva procurada por la ayuda ilegal4 y que dicha recuperación no puede considerarse como constitutiva de una sanción prevista por el Derecho comunitario, aun cuando se ejecute mucho tiempo después de la concesión de las ayudas de que se trate5.
No obstante, si el Estado miembro no está de acuerdo con la decisión de la Comisión, puede interponer un recurso de anulación ante el TJUE en el plazo de dos meses desde la publicación del acto, su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo. Si la sentencia del Tribunal es estimatoria, la anulación tendrá efectos erga omnes y no sólo frente a las partes en el proceso. Además tendrá efectos ex tunc, esto es, desde la fecha en que fue dictada la decisión de la Comisión. Por el contrario, si la sentencia es desestimatoria, el acto impugnado adquirirá firmeza con el valor de cosa juzgada.
Una vez que la decisión de recuperación de la Comisión ha adquirido firmeza (bien porque ha sido confirmada por el TJUE o porque no ha sido recurrida), sólo existen tres excepciones a esta recuperación. La primera de estas excepciones se basa en el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento 2015/15896 que establece que “la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho Comunitario”7.
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La segunda excepción a la obligación de recuperar es la imposibilidad de proceder a la recuperación de la ayuda. Sobre esta cuestión la jurisprudencia ha señalado que la Comisión no puede imponer a un Estado miembro una obligación de recuperación “cuya ejecución sea, desde su nacimiento, de manera objetiva y absoluta, imposible de realizar”8.
La tercera excepción a la obligación de recuperación consiste en que haya transcurrido ya el plazo de prescripción de diez años previsto en el artículo 17 del Reglamento 2015/1589. En relación con la aplicación de este plazo de prescripción de diez años como excepción a la obligación de recuperación, pueden surgir problemas de encaje con plazos más breves de prescripción previstos en la normativa interna del Estado miembro que deba llevar a cabo esta recuperación –como es el caso de la normativa interna española– que dificulten o imposibiliten la recuperación por parte de éste. Esta problemática no es baladí, pues el Tribunal de Justicia ha aclarado en diversas sentencias, entre las que se cuenta la de 21 de febrero de 1990, Comisión contra Bélgica, Asunto C-74/89, que un Estado miembro no puede “alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario”.
En el momento presente, las normas básicas sobre la recuperación de ayudas de Estado se recogen en el Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, norma básica que es desarrollada por el Reglamento 794/20049.
Del Reglamento 2015/1589 destacamos su artículo 16, el cual es clave de bóveda del sistema de recuperación de ayudas diseñado por esta norma, al consagrar en este ámbito el principio de autonomía procedimental e institucional, lo que se traduce en que deberá ser el Estado afectado el que tome las medidas necesarias para llevar la recuperación a efecto, quedando, por lo tanto, el proceso de devolución supeditado a la legislación nacional “siempre que permita la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión de la Comisión” y siempre que dicha norma-tiva nacional “no haga prácticamente imposible la recuperación exigida por el Derecho comunitario”10.
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Además, ha precisado el Tribunal, en relación con la recuperación de ayudas ilegales, que un Estado miembro no puede “alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario”11.
Así pues, podemos concluir que el principio de autonomía procedimental e institucional en materia de recuperación de ayudas de Estado ilegales e incompatibles no es omnímodo, pues se ve limitado por dos grandes imperativos: en primer lugar, la exigencia de llevar a cabo la recuperación de la ayuda ilegal a través de un procedimiento regulado por su normativa interna que permita recuperar dicha ayuda de manera inmediata y sin dilaciones y, en segundo lugar, la imposición de que dicho procedimiento permita la efectiva recuperación de la ayuda. Estas exigencias se materializan en otras obligaciones más detalladas, que si bien no están recogidas en la normativa, sino en el soft law12 de la Comisión y en la jurisprudencia comunitaria, resultan de obligado cumplimiento para los Estados miembros.
La recuperación de ayudas de Estado ilegales e incompatibles en España es una compleja cuestión no exenta de dificultades tanto de carácter sustantivo, como procedimental. Por un lado debido al complejo reparto competencial constitucional existente que, frente a la única responsabilidad subjetiva del Estado ante las instancias comunitarias, en el ámbito interno, en no pocas ocasiones, la recuperación es competencia de CCAA y entes locales, careciendo la Administración central de competencias en esta tarea.
Y, por otro lado, la principal traba de carácter procedimental viene constituida por la ausencia de regulación de un procedimiento general de recuperación que sirva de cauce para realizar estas actuaciones de recuperación de las ayudas de Estado ilegales, salvo los procedimientos previstos para los supuestos concretos en que la ayuda revistió la forma de subvención13 o, más recientemente, de medida fiscal14.
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Esta situación ha desembocado en la imposición de sanciones y multas coercitivas a España por el incumplimiento en su obligación de recuperación de ayudas ilegalmente concedidas, como, por ejemplo, en el asunto Magefesa y en el caso de las medidas fiscales adoptadas por las Diputaciones Territoriales del País Vasco. Uno de los más relevantes pronunciamientos vino constituido por el del pasado 13 de mayo de 2014, de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la UE15, la cual dictó sentencia reiterando el incumplimiento de nuestro país de la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para la recuperación16 de unas ayudas fiscales de Estado ilegales y condenando a España al pago de una suma a tanto alzado17 de 30 millones de euros18.
En este contexto se han alzado en la doctrina voces contrapuestas de quienes, por un lado, consideran que la ausencia de un marco normativo que regule dicho procedimiento no supone obstáculo alguno a la efectiva recuperación de la ayuda por considerar que la decisión de recuperación de la Comisión goza de fuerza ejecutiva en el ordenamiento interno español, y, por otro lado, de quienes niegan tal carácter a la decisión de la Comisión y reclaman la regulación del oportuno procedimiento de recuperación en nuestro ordenamiento19.
Son estas unas concepciones que han superado el plano dogmático y han alcanzado la praxis administrativa, pudiendo encontrar ejemplos de la aplicación de la teoría de la fuerza ejecutiva de la decisión de recuperación de la Comisión en la actuación del Gobierno Foral de Navarra y amparada posteriormente por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en su Sentencia de 4 de mayo de 200520.
En este caso el Gobierno Foral de Navarra, ante la ausencia de regulación de un
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