El procedimiento de inscripción registral peruano como procedimiento administrativo especial

Autor:Max Adolfo Panay Cuya
Cargo:Abogado de la Dirección Técnica Registral de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
Páginas:239-273
RESUMEN

El trabajo versa sobre el carácter especial del procedimiento de inscripción registral en el Perú, específicamente, que no es contencioso. Estas particularidades del procedimiento de inscripción registral fueron establecidas en normas reglamentarias dictadas por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos y, recientemente, en el año 2015 adquieren rango de ley con la dación de la Ley... (ver resumen completo)

 
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I El procedimiento de inscripción registral dentro del sistema nacional de los registros públicos

El Sistema Nacional de los Registros Públicos (Sinarp) fue creado por la Ley 26366 (1994) como un sistema funcional dentro de la organización del Poder Ejecutivo destinado a asegurar el cumplimiento de la política registral nacional (política pública) -artículo 45 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley 29158, 2007)-.

Dicha política pública (política registral nacional) está dirigida al otorga-miento o reconocimiento de los derechos de los particulares y es conseguida mediante el ejercicio de la función registral en todos los Registros Públicos que integran el Sistema Nacional de los Registros Públicos (Sinarp).

Asimismo, la Ley 26366 (1994) crea una entidad de la Administración Pública como la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos para ser

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rector de dicho sistema, cuyas decisiones requieren de la participación de varias entidades del Estado a través del Consejo Directivo conformado por representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, del Ministerio de Economía y Finanzas y del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento -artículos 3 y 6 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunarp- (Decreto Supremo 012-2013-JUS, 2013).

La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp) tiene la calidad de organismo público especializado, esto es, un organismo técnico es-pecializado para atender la necesidad de tener una instancia que otorgue o reconozca determinados derechos de los particulares para el desarrollo de actividades económicas y, además, puedan ser oponibles a los distintos sujetos del sector público o privado -artículos 28, 31 y 33 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo- (Ley 29158, 2007).

Encomendar los Registros Públicos a una entidad de la Administración Pública es explicada por la doctrina: El altísimo costo de mantenimiento de un sistema generalizado de seguridad privada ha sido el factor que conduce a las sociedades para optar por un sistema de seguridad pública (MÉNDEZ GONZÁLEZ, 2011, 94).

En el campo del derecho administrativo, cuando el legislador dicta una norma atribuyendo a la Administración la correspondiente facultad de actuación -función administrativa-, lo hace porque existe un interés general que debe ser atendido y permite a esa administración actuar para su satisfacción (GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS, 2013, 73). En ese sentido, la función re-gistral responde a la satisfacción del interés general o fin público y se concreta en el conjunto de actividades que realiza el registrador y el Tribunal Registral en primera y segunda instancia, respectivamente, dentro de los procedimientos de inscripción y publicidad registral -conforme a las competencias atribuidas en los artículos 6 y 23 de la Ley de creación de la Sinarp- (Ley 26366, 1994).

El interés general o fin público consiste en proporcionar seguridad jurídica preventiva a los ciudadanos a través de la inscripción y posterior publicidad registral. De esa manera, es posible entender el interés público que tiene la inscripción en los Registros Públicos: «La publicidad no interesa solamente a ciertas personas, sino también -en la mayoría de casos- a los terceros en general, incluso al Estado, que considera como un interés propio la seguridad de las relaciones jurídicas mediante un buen sistema de constatación pública» (BARASSI, 1955, 462).

En cuanto a las actividades que debe realizar la Administración Pública, si se trata de la inscripción registral, consisten en calificar el título presentado, confrontar con los antecedentes del Registro y extender el asiento registral en la partida, siempre que el resultado de esa calificación sea favorable a la inscripción; y si se trata de la publicidad registral, las actividades consisten en evaluar la información contenida en el Registro para extraer o resumir determinado

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hecho o acto, o reproducir (total o parcialmente) los documentos del archivo registral y, cuando corresponda, dejar constancia de la fidelidad del contenido.

En el marco de una economía social de mercado acogida en la Constitución Peruana de 1993, también es importante mencionar que los ciudadanos, en calidad de operadores y consumidores en el mercado, son los principales bene-ficiarios de la actividad de los Registros Públicos que proporcionan seguridad jurídica a la sociedad en general y al mercado en particular (RAJOY, 2005, 9-14).

II El procedimiento administrativo y el procedimiento de inscripción registral

Para comprender el régimen del procedimiento de inscripción registral dentro del procedimiento administrativo en general, así como las características que lo definen como especial, es necesario describir previamente la regulación del procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico peruano.

1. El procedimiento administrativo

En el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General -artículo 29- consta la siguiente definición: «Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados» (Decreto Supremo 016-2017-JUS, 2017). Esta concepción legal del procedimiento debe ser interpretada conforme a los siguientes principios:

  1. Debido procedimiento administrativo -previsto en el punto 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Decreto Supremo 016-2017-JUS, 2017)-: los actos y diligencias deben garantizar el derecho de defensa del administrado, facultándolo para exponer argumentos, ofrecer y producir pruebas, así como obtener una decisión motivada.

  2. Razonabilidad -previsto en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Decreto Supremo 016-2017-JUS, 2017)-: Las decisiones de la autoridad administrativa se adoptan manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

Al respecto, la doctrina nos recuerda que el debido procedimiento y la razonabilidad son expresiones del derecho a un debido proceso (ESPINOSASALDAÑA BARRERA, 2011, 283) (LANDA, 2002, 449).

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El procedimiento administrativo es el medio o instrumento que tiene la Administración para cumplir dos importantes mandatos: de ejecución, dirigido a la aplicación de la ley; y de protección, dirigido al resguardo del derecho de los administrados (BLANKE, 2011, 22). Nuestra legislación sigue similar derrotero, el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General -artículo III del Título Preliminar- tiene la finalidad de establecer el régimen de la Administración Pública para que su actuación sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados en el marco de la Constitución y las leyes (Decreto Supremo 016-2017-JUS, 2017).

Asimismo, en la mencionada ley se clasifican los procedimientos administrativos en: a) de aprobación automática, y b) de evaluación previa (con silencio positivo o negativo1); y determina reglas particulares en los siguientes procedimientos administrativos especiales: el procedimiento administrativo trilateral2y el procedimiento administrativo sancionador3.

Para los procedimientos especiales, el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General -artículo II del Título Preliminar- ha previsto que: las normas que las crean y regulan no pueden establecer condiciones menos favorables a los administrados; y cuando se reglamente dichos procedimientos deben seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento señalados en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Decreto Supremo 016-2017-JUS, 2017). Al respecto, resta precisar que este enunciado normativo corresponde ser interpretado de manera sistemática con otros enunciados normativos del mismo cuerpo legal y aquellos que atiende la materia registral, conforme se explica en los párrafos siguientes.

2. El procedimiento de inscripción registral

El procedimiento de inscripción registral tiene la característica de ser un...

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