El procedimiento administrativo (II): los sujetos
| Autor | José Antonio Tardío Pato |
| Páginas | 77-86 |
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Los sujetos del procedimiento administrativo son las Administraciones actuantes y los interesados en el mismo. La cuestión de las Administraciones actuantes nos remite a la distribución de competencias entre las distintas Administraciones públicas y a la distribución interna de las mismas entre sus órganos, lo cual se estudia en los temas sobre la organización administrativa. Así pues,
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vamos a centrarnos aquí en los interesados en el procedimiento.
El art. 31.1 de la Ley 30/1992 establece que se considerarán interesados en el procedimiento administrativo:
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Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
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Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
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Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
El art. 31.2 de la misma Ley añade que "las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca".
Y el art. 31.3 culmina consignando que "cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento".
Interesados del procedimiento son pues los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos individuales o colectivos que puedan resultar afectados por la decisión que se adopte en el mismo. Y son dichos interesados aquellos a los que se reconoce legitimación procedimental activa (condición para promover la iniciación del procedimiento) y legitimación procedimental pasiva (condición para participar en un procedimiento cuya iniciación ha sido promovida por otro sujeto), en virtud de su relación con el objeto de tal procedimiento.
No obstante, existen supuestos excepcionales en los que no se requiere ni la titularidad de un derecho subjetivo ni la de un interés legítimo, porque se reconoce la acción pública o popular, que cualquiera puede ejercer (en materia de medio ambiente, art. 20 y ss. de la Ley 27/2006; en materia de urbanismo, art. 48 del RDLeg. 2/2008; en materia de costas, art. 109 de la Ley 22/1988; y en materia de patrimonio histórico, art. 8.2 de la Ley 16/1985).
La doctrina científica distingue después entre interesados activos, interesados pasivos en general e interesados pasivos necesarios.
Interesados activos son los que promueven el procedimiento como titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos individuales o colectivos (los de la letra a del art. 31.1 citado). Un ejemplo sería el del propietario de un edificio ruinoso (titular del derecho subjetivo de propiedad) que presenta una solicitud de demolición con la que se inicia el correspondiente procedimiento administrativo. Y otro ejemplo sería el del participante en un concurso de provisión de puestos de trabajo funcionariales que no ha obtenido el puesto objeto de concurso (titular de un interés legítimo) y presenta un recurso administrativo, con el que se inicia el correspondiente procedimiento.
Interesados pasivos en general son aquellos que, sin haber promovido el procedimiento, son titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos individuales o colectivos que pueden resultar
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afectados por la resolución que se dicte en el mismo (los de las letras b y c del referido art. 31).
De ellos, interesados pasivos necesarios son los titulares de derechos subjetivos afectados por la resolución, pues la Ley los configura automáticamente interesados, con independencia de que se personen (R. MARTÍN MATEO y J.J. DÍEZ SÁNCHEZ), a diferencia de los titulares de intereses legítimos, que para considerarse interesados, no sólo se exige que puedan resultar afectados, sino también que se personen en dicho procedimiento.
Ejemplo de interesados pasivos necesarios serían los titulares de un derecho de arrendamiento del edificio ruinoso, pues, sin haber promovido el procedimiento, son titulares de derechos subjetivos (derechos arrendaticios, del tipo de los obligacionales) afectados por la resolución que se adopte.
Y ejemplo de interesado pasivo no necesario sería el de otro participante en el concurso del ejemplo anterior que tampoco ha sido adjudicatario del puesto de trabajo convocado y que pudiera ser afectado por la resolución a adoptar, puesto que sólo si se persona se considerará interesado, si no, no.
El art. 34 de la Ley 30/1992 dispone que, "si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento".
Aparece la diferencia terminológica de la exigencia en este caso de que, si se trata de intereses legítimos, éstos sean directos, adjetivo que no se incluye en el art. 31.1, letra c, en relación con los simples legitimados pasivos. Ahora bien, como la interpretación que realizó el TS del concepto de interés directo recogido en el derogado art. 28.1.a de la LJCA de 1956 fue tan amplia (J. GONZÁLEZ PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO), tal distinción pierde valor.
La peculiaridad de la situación regulada en tal precepto se encuentra en que opera en procedimientos que no hayan tenido publicidad en forma legal y que es obligatoria la comunicación de su tramitación no sólo a los titulares de derechos subjetivos, sino también a los interesados. Mientras que la situación contemplada en el art. 31.1, letra c, sería entonces la de procedimientos que sí tienen publicidad en forma legal, en los que los interesados pueden tener conocimiento de la tramitación del procedimiento por tal publicidad, de modo que ya no sería necesaria la comunicación preceptiva, dependiendo su configuración como interesados en el procedimiento en que opten por personarse en el mismo antes de que recaiga resolución definitiva. Sin embargo, la ausencia de distinciones en el art. 58.1 de la Ley 30/1992, a los efectos de obligatoriedad de la notificación de los actos a los interesados que afecten a sus derechos e intereses y la consideración de que no constituye garantía suficiente la simple publicidad en los diarios oficiales o medios de comunicación de que está en trámite un...
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