El procedimiento administrativo (IV): fases del procedimiento administrativo

AutorJosé Antonio Tardío Pato
Páginas96-117

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I Introducción

Como hemos señalado, al referirnos a las clases de procedimiento, la Ley 30/1992 regula en su art. 68 y ss. las fases del denominado procedimiento administrativo común general o, expresado de otro modo, las normas de procedimiento administrativo común general.

Éstas serán aplicables en defecto de normas de procedimiento administrativo común especial (como, por ejemplo, de normas de procedimiento administrativo común sancionador), que se aplicarán con carácter prevalente, por el principio de especialidad normativa (lex specialis), y sin perjuicio de las normas de las Comunidades Autónomas que introduzcan las especialidades procedimentales derivadas de la organización propia de éstas (art. 149.1.18 CE) y de las "normas (procedimentales) ordinarias de tramitación" reconocidas a dichas Comunidades para procedimientos instrumentales de las competencias que ostentan para la regulación del régimen sustantivo de sus actividades y servicios (SSTC 186/1999, FJ 11, letra d; 190/2000, FJ 11, letra d; 126/2002, FJ 10; 175/2003, FJ 10, y otras posteriores).

II Iniciación del procedimiento

Indica la Ley 30/1992, en su art. 68, que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o en virtud de solicitud de persona interesada.

  1. En cuanto a la iniciación de oficio, consigna su art. 69, que se producirá por acuerdo del órgano competente, con las siguientes posibilidades: a) por propia iniciativa del mismo; b) como consecuencia de orden superior; c) a petición razonada de otros órganos; y d) por denuncia.

    Y precisa que, con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un "período de información previa", con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y determinar la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

    Manifestación de este período de información previa en el ámbito sancionador administrativo encontramos en las denominadas "actuaciones previas" del art. 12 del RD 1398/1993, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, en el que se

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    dice tendrá por objeto determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación y que, en especial, estas actuaciones se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. A lo que añade que dichas actuaciones serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

    En el RD 33/1986, que aprueba el Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado (art. 28), esta fase se llama "información reservada", sin mayor especificación, pero que indica que la misma deberá realizarse con reserva, es decir sin publicidad.

    Y es que hay que tener en cuenta, en estos procedimientos, que la misma apertura del mismo ya genera perjuicios al presunto imputado (la denominada pena del banquillo o de soportar el procedimiento en sí, sus incomodidades y zozobras y la puesta en tela de juicio de su honorabilidad profesional, en el procedimiento disciplinario, por presunto incumplimiento de sus obligaciones de este tipo). De ahí la necesidad de especial prudencia a la hora de incoar un procedimiento de tal tipo y lo oportuno de este trámite previo anterior a la misma iniciación.

    La jurisprudencia del TS ha subrayado que tales actuaciones previas no forman parte del expediente y del procedimiento administrativo, sino un antecedente que la Ley faculta a la Administración para llevar a cabo, una actuación administrativa preliminar y de carácter contingente para abrir el procedimiento propiamente dicho (SSTS de 24 de septiembre de 1976, RJ 1976\4564; 15 de octubre de 1979, RJ 1979\3452, Cdo. 6.º; 27 de mayo de 1987, RJ 1987\5850, FJ 3.º; y 27 de febrero de 2001, RJ 2001\1369, FJ 3.º).

    Por ello, la citada STS de 24 de septiembre de 1976 declara que no es obligatorio emplazar al presunto infractor a este trámite, al no existir procedimiento y no tener todavía la consideración de interesado en éste. Y tanto esta Sentencia como las referidas de 15 de octubre de 1979 y 27 de mayo de 1987 afirman que tales actuaciones no interrumpen la prescripción, la cual sólo se interrumpiría por el acuerdo de incoación.

  2. Y, por lo que se refiere a la iniciación por solicitud de persona interesada, hay que destacar, como cuestión preliminar, la distinción entre peticiones realizadas por los españoles, individual o colectivamente, al amparo del art. 29 CE, reguladas en la Ley Orgánica 4/2001, y las demás solicitudes fundadas en cualquier otro derecho de fondo (E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁSRAMÓN FERNÁNDEZ), a las que se aplica el régimen general de los arts. 70 y ss. de la Ley 30/1992, que desarrollamos en los siguientes puntos:

    1. Requisitos de la solicitud.

      Dispone la Ley 30/1992 (art. 70) que la misma debe contener los extremos que enumeramos a continuación:

      1. El nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.

      2. La identificación del medio preferente de notificaciones o del lugar que se señale a tales

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        efectos.

      3. Los hechos, las razones y la petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

      4. El lugar y la fecha de la solicitud.

      5. La firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

      6. El órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

        En relación con el DNI (Documento Nacional de Identidad), el Decreto 196/1976 (art. 16.j), ya derogado por el vigente RD 1553/2005, decía que debería consignarse con carácter obligatorio en las solicitudes presentadas y en las comparecencias formuladas personalmente o por escrito ante cualquier autoridad o funcionario público, Notarios, Registradores, Tribunales, Juzgados y oficinas públicas en general. El actual de 2005 ya no dice tal cosa. Pero, dado que existen personas físicas con nombres y apellidos iguales y en el DNI consta el número personal de cada uno, que tendrá la consideración de identificador numérico personal de carácter general (art. 1.3 del RD 1553/2005) y además tiene por sí solo valor suficiente para la acreditación de la identidad de las personas (art. 9.1 de la Ley Orgánica 1/1992), se echa en falta su exigencia por el referido Real Decreto y por el art. 70 de la Ley 30/1992.

        Pero puede exigirse en normas de procedimiento común especiales y en normas ordinarias de tramitación del Estado y de las Comunidades Autónomas y es conveniente que se incluya para la mejor identificación del que suscribe la solicitud y para facilitar su localización en bases de datos informáticas, etc.

        Y lo mismo cabe decir del documento oficial en que se asigne el número personal de identificación de extranjero al que alude el RD 1065/2007 con remisión a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000 sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España. Ésta contempla la tarjeta de identidad de extranjero, que será obligatoria para todos los extranjeros a los que se haya expedido un visado o una autorización para permanecer en España por un período superior a seis meses y de la que están exceptuados los titulares de un visado de residencia y trabajo de temporada (art. 4).

        A su vez, las personas físicas y jurídicas, así como obligados tributarios sin personalidad según las distintas leyes (herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado susceptibles de imposición) tendrán un número de identificación fiscal para sus relaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria, regulado por el RD 1065/2007, que, por lo tanto, hay que mencionar en relación con éstas.

        Por lo que se refiere a la acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio distinta de la firma, cabría mencionar la aportación de documento notarial a través del cual éste dé fe de que el interesado ha manifestado ante él tal voluntad, al estar, por ejemplo, impedido para firmar.

        Y, en cuanto a la firma, el TS, en su Sentencia de 3 de noviembre de 1997, RJ 1997\8251, FJ

        10.º, recoge la existencia de diversos tipos de firma además de la firma autógrafa, indicando que

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        ésta o equivalente "puede ser sustituida, por el lado de la criptografía, por medio de cifras, signos, códigos, barras, claves u otros atributos alfa-numéricos que permitan asegurar la procedencia y veracidad de su autoría y la autenticidad de su contenido". En tal Sentencia se da por probada la veracidad de lo documentado y la autoría de la firma electrónica utilizada.

        La firma electrónica está regulada actualmente por la Ley 59/2003, de firma electrónica. Dicha firma es definida por ésta como "el conjunto de datos en forma electrónica, consignados junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificación del firmante" (art. 3.1). Y se añade el concepto de firma electrónica avanzada, como "firma electrónica que permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está vinculada al firmante de manera única y a los datos a que se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control" (art. 3.2).

        Contempla tal Ley su uso en el seno de las Administraciones públicas y...

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