El procedimiento para la revocación de los actos tributarios
| Autor | José Luis Burlada Echeveste - Inés María Burlada |
| Cargo | Universidad del País Vasco |
| Páginas | 41-89 |
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El Capítulo III (arts. 10 a 12) del Título II del Reglamento General de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa, de 13 de mayo de 2005 (RGRVA), desarrollando el apartado 3 del artículo 219 LGT, regula el procedimiento para la revocación; contemplando el artículo 10 del Reglamento la iniciación, el artículo 11 la tramitación y el artículo 12 la resolución. Una de las cuestiones más problemáticas de la revocación ha sido la de si podía iniciarse el procedimiento no sólo de oficio, sino también a instancia de parte. El Tribunal Supremo ha zanjado esta polémica al señalar que el procedimiento de revocación sólo puede iniciarse de oficio. El órgano competente para acordar el inicio del procedimiento es el superior jerárquico del que dictó el acto, si bien el inicio puede ser propuesto por el órgano que dictó el acto o por cualquier otro de la misma Administración Pública. La tramitación consiste sustancialmente en los siguientes trámites: remisión de copia cotejada del expediente y del informe sobre los antecedentes importantes para resolver y sobre la procedencia de la revocación, audiencia a los interesados, emisión de informe del órgano con funciones de asesoramiento jurídico acerca de la procedencia de la revocación y formulación de la propuesta de resolución. El artículo 12 del Reglamento se limita a explicitar cuál es el órgano competente para resolver en el ámbito de competencias del Estado. Algunas cuestiones como el plazo para notificar la resolución, los efectos de la falta de notificación de la resolución en plazo y la irrecurribilidad de la resolución en vía administrativa se regulan en el artículo 219 LGT.
Según el apartado 1 del artículo 10, "El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de
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que los interesados2puedan promover su iniciación3por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán
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al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito 4.
El inicio será notificado al interesado". El precepto, insistiendo en lo dispuesto en el artículo 219.3 LGT, recalca que la revocación se iniciará exclusivamente de oficio. El Consejo de Estado, en su Dictamen de 10 de marzo de 2005 al Proyecto de Reglamento, destacó que éste negaba a los particulares interesados legitimación para iniciar el procedimiento y que el escrito a que aludía el artículo 10 del Reglamento no implicaba ejercicio del derecho constitucional de petición, sino simplemente una instancia administrativa. Por tanto, la facultad de promover ha de ser entendida como una petición graciable5.
No en vano, según el Diccionario de la Real Academia Española, promover es "iniciar o adelantar una cosa, procurando su logro". El Tribunal Económico-Administrativo Central también ha señalado que el procedimiento de revocación, según lo dispuesto en el artículo 10 del RGRVA, sólo puede iniciarse de oficio. La Resolución de 8 de septiembre de 2009 se muestra así de contundente:
"De acuerdo con el artículo 10.1 del RD 520/2005... el "escrito" presentado por el interesado no debe equipararse a una "solicitud" de inicio de un procedimiento, solicitud que determinaría per se el inicio de dicho procedimiento para aquellos procedimientos en cuya tramitación esté prevista la iniciación a "instancia de parte". En el caso del procedimiento especial de "revocación de los actos administrativos" y, por tanto, de los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones, nos encontramos con un procedimiento que se inicia, siempre, de "oficio"; no se admite la iniciación a instancia de parte, sin perjuicio de que ésta pueda promover su iniciación
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de oficio. Lo anterior determina que el "escrito" remitido por el interesado a los órganos correspondientes de la AEAT, no forme parte de ningún procedimiento administrativo; del mismo modo, la comunicación informativa remitida por la AEAT al interesado, la cual es objeto de impugnación a través de la presente reclamación, tampoco constituye ningún "acto administrativo" ni un "acto de trámite cualificado" (art. 227.1 de la LGT), puesto que ni siquiera se trata de un mero acto de trámite (que son aquellos que se dictan en el "seno de un procedimiento administrativo", impulsando la actuación administrativa, al objeto de instrumentar o preparar la decisión final del mismo). Es más, la Dependencia Regional de Inspección no estaba obligada a contestar el escrito recibido por el interesado por el que promovía el inicio del procedimiento de revocación, ya que el artículo 10.1 del RD 520/2005... dispone expresamente que (...) No obstante lo anterior, la Dependencia Regional de Inspección de..., a efectos meramente informativos, comunica al interesado que a la vista de los antecedentes obrantes no ha estimado pertinente acordar el inicio del procedimiento de revocación. Debemos por tanto inadmitir la presente reclamación económico-administrativa, por interponerse frente a una comunicación que no es susceptible de reclamación o recurso económico-administrativo".
De todas formas, pese a la rotundidad con que se expresan la LGT y el RGRVA, la doctrina se halla dividida, pues mientras que un sector entiende que el procedimiento sólo puede iniciarse de oficio -solución que nos parece la correcta-, otros mantienen que el procedimiento puede iniciarse también a instancia de parte, es decir, que el interesado dispone de una acción de revocación6. En este último sentido, CHECA
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GONZÁLEZ mantiene que: "Cierto es que promover no equi-vale a iniciar el procedimiento; pero es, desde luego, algo más que una mera petición graciable, ya que si ésta no obliga más que a causar recibo de la misma, el hecho de que se promueva la petición por los interesados conlleva, a mi juicio, que se tenga que poner en marcha el dispositivo de la revocación por parte de la Administración, provocando la incoación del correspondiente expediente, (...) en una situación muy próxima a la auténtica y verdadera iniciativa del procedimiento a instancia de los particulares"7.
GARCÍA NOVOA diferencia entre la revocación por motivos de oportunidad y de legalidad. En el primer caso, el particular sólo podrá excitar el celo de la Administración. En cambio, cuando la revocación se basa en razones de legalidad y esa ilegalidad es patente y manifiesta, a su juicio, sostener que la Administración, tras la solicitud del particular, no tiene ninguna obligación de iniciar el procedimiento de revocación casaría muy mal con la exigencia de sometimiento de la Administración a la Ley (art. 103.1 CE)8. En definitiva, concluye este autor que la posibilidad contenida en el artículo 10.1 del
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RGRVA (entonces Proyecto) de que el particular pueda pro-mover la revocación, ha de interpretarse como una facultad de solicitar la revocación de un acto firme, exclusivamente por razones de legalidad, y cuyo correlato es el deber de la Administración de incoar el oportuno expediente9.
La mayoría doctrinal es contraria a esta tesis. Así, ESEVERRI MARTÍNEZ mantiene que cabe la posibilidad de que elevada una petición para que la Administración, de oficio, inicie el procedimiento de revocación, el órgano que la recibe estime que no concurre ninguno de los presupuestos legales que habilitan su actuación y se niegue a instruirlo. Añade que "la negativa hay que entender que debe ser expresa, y si así no fuere, el silencio administrativo hay que entenderlo en el sentido desestimatorio de la pretensión de que se inicie el expediente de revocación porque según dice el artículo 104.3, párrafo segundo, de la Ley General Tributaria, cuando en un procedimiento específico de naturaleza tributaria iniciado a instancia de parte no quede regulado el régimen de los actos presuntos, los interesados deben entender que sus solicitudes quedan resueltas por silencio positivo, salvo que se trate de solicitudes formuladas en el ejercicio del derecho de petición a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, supuesto en el que la ausencia de resolución expresa determina que el silencio tenga carácter desestimatorio. Cualquiera que sea la forma de resolución de la petición, no es susceptible de ser recurrida por no concurrir en esa respuesta los presupuestos legales de una resolución administrativa, porque en sentido técnico-jurídico, el ciudadano-contribuyente sólo dispone del ejercicio de un derecho de petición, nunca de una acción para instar a la Administración a iniciar un procedimiento y, por lo mismo, en estos casos lo que se produce ante el ejercicio de ese derecho es una respuesta de la Administración que, en cuanto tal, no tiene carácter resolutorio ni, en consecuencia, puede ser sus
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ceptible de recurso ni en vía administrativa, ni tampoco en sede jurisdiccional"10.
En definitiva, como destaca SÁNCHEZ PEDROCHE, el procedimiento de revocación sólo puede iniciarse de oficio11, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación mediante un escrito que habrá de dirigirse al órgano autor del acto cuya...
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