Artículo 151: Procedimiento de acceso a la autonomía plena
| Autor | José Antonio Alonso De Antonio |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional |
| Páginas | 362-391 |
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El artículo 151 de la Constitución regula el procedimiento de acceso inmediato a la autonomía plena. frente al procedimiento de acceso a la autonomía limitada contemplado en el artículo 143. Es sabido que esos dos tipos de autonomía no son niveles estancos o incomunicables, sino que desde la autonomía limitada se puede pasar a la plena por el transcurso de cinco años y la reforma del Estatuto de Autonomía (art. 148.2) 1. Pues bien, pueden acceder de forma directa e inmediata, sin esperar el plazo de los cinco años, a los máximos niveles de autonomía constitucionalmente garantizados, los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía y cuenten al tiempo de promulgarse la Constitución con regímenes provisionales de autonomía (Disposición Transitoria segunda), o todos aquellos territorios que ejerzan la iniciativa autonómica en la forma prevista en el artículo 151.1 de la Constitución. Así pues, todos los territorios españoles pueden acceder de forma inmediata a la autonomía plena 2, o, como algunos autores afirman, pueden utilizar la vía rápida a la autonomía máxima, frente a la vía lenta configurada por el artículo 143 y concordantes de la Constitución 3 voto de ratificación", ahora se declara que esos Plenos "decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación". El texto pasa con esa modificación al Pleno del Congreso (artículo 145.2) y se mantiene en el Dictamen de la Comisión de Constitución del Senado, aunque introduciendo la actual exigencia del voto mayoritario en cada provincia (art. 150.2). Con ello, el precepto alcanza su formulación definitiva, pues se mantiene sin alteraciones en el texto aprobado por el Pleno del Senado (art. 150.2) y en el de la Comisión Mixta (art. 151.2). Finalmente, la Comisión Mixta introduce ex novo el actual artículo 151.3.
La recopilación de los distintos proyectos constitucionales, enmiendas y votos particulares puede consultarse en "La Constitución española de 1978", en Documentación Administrativa, núm, 180, extraordinario, 1-diciembre, 1978. Los debates parlamentarios están recogidos en La Constitución española. Trabajos parlamentarios, edición a cargo de F. SAINZ MORENO, Cortes Generales, Madrid, 1980.
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No es éste el lugar adecuado para analizar las diferencias entre autonomía plena y la limitada; no obstante, para resaltar la importancia de seguir el procedimiento del artículo 143 o el del 151, puede señalarse que la utilización del artículo 143 supone la elaboración y aprobación del Estatuto de Autonomía conforme al artículo 146, que establece un procedimiento simplificado de escasa significación pactista (puesto que no incluye referéndum de la población afectada); la posibilidad de asumir competencias únicamente sobre las materias enumeradas en el artículo 118, y la no garantía constitucional de un esquema organizativo determinado. Por el contrario, el artículo 151 conduce al procedimiento complejo y pactista de formación del Estatuto de Autonomía previsto en el artículo 151.2, la facultad de asumir inmediatamente competencias en el marco del artículo 149 de la Constitución (arts. 148.2"151.1) 4 y la garantía constitucional de la organización institucional establecida en el artículo 152, que comprende una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y Presidente, y un Tribunal Superior de Justicia.
En suma, se trataba con el artículo 151 de establecer un criterio de igualdad entre los territorios, moderando la regla excepcional de acceso a la autonomía plena para los territorios históricos (Disposición Transitoria segunda), pero al mismo tiempo dificultando su utilización mediante el establecimiento de requisitos poco fáciles de cumplir 5.
Precisamente, a lo largo del dificultoso proceso de construcción del Estado autonómico, uno de los instrumentos propuestos para su "racionalización" fue la generalización del acceso autonómico por la vía del artículo 143 de la Constitución, decisión tomada durante la tramitación de la iniciativa autonómica andaluza conforme al artículo 151 6. La idea fue mantenida por la Comisión de Expertos sobre autonomías, presidida por el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, cuyo Informe empezaba en este punto por justificar la distinción constitucional entre los procedimientos de acceso a la autonomía contemplados en los artículos 143 y 151 por razones de Page 364 conciencia autonómica y presunta capacidad de autogobierno 7 , así como de necesidad de un período transitorio para poner en marcha los aparatos organizativos correspondientes, que exige la aplicación con carácter general del sistema de acceso del artículo 143, sobre todo habida cuenta de las dificultades que la utilización del artículo 151 comporta 8. En consecuencia, el Informe defendía como uno de los acuerdos políticos propugnados 9 que "salvo los casos de los Estatutos ya aprobados (para Cataluña, País Vasco y Galicia) y el Proyecto para Andalucía, los Estatutos que en lo sucesivo se elaboren deben tramitarse según prevén los artículos 143 y concordantes de la Constitución, y atribuir a las Comunidades Autónomas únicamente competencias sobre las materias relacionadas en el artículo 148 de la Constitución. Así lo exige, a juicio de la Comisión, el cumplimiento estricto de la Constitución y la ordenación del proceso de transformación del Estado" 10. El criterio pasó a los Acuerdos autonómicos, suscritos el 31 de julio de 1981, entre el Gobierno y el P.S.O.E., entonces primer partido de la oposición, acuerdos que tras enumerar todas las Comunidades Autónomas (CC.AA.) integrantes del Estado, declaraba que "con excepción de Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, las restantes Comunidades mencionadas se constituirían en CC.AA. por la vía del artículo 143 de la Constitución" 11.
Por lo demás, el artículo 151 regula un procedimiento muy complejo, que en ocasiones plantea serios problemas interpretativos y en el que, a diferencia del acceso a la autonomía limitada en que la iniciativa autonómica y el proceso de formación del Estatuto aparecen sistemáticamente diferenciados (arts. 143 y 146, respectivamente), el artículo 151 contiene todo el procedimiento de constitución de las CC.AA. de autonomía plena:
a) Iniciativa autonómica (art. 151.1).
b) Elaboración y aprobación del Estatuto de Autonomía (art. 151.2 y 3), mediante un procedimiento aplicable tanto para el supuesto de iniciativa autonómica acordada conforme al propio artículo 151.1, como para el de los territorios históricos de la Disposición Transitoria segunda, con alguna Page 365 especialidad en una fase de la tramitación.
Conforme a los criterios mantenidos en la aplicación del artículo 151, según se han supuesto, sólo una Comunidad Autónoma "la de Andalucía" ejerció la iniciativa en los términos del artículo 151.1, y ello tras un costoso proceso de negociaciones políticas y reformas legislativas. El procedimiento estatutario previsto en el artículo 151.2 y 3 fue utilizado en los casos de País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía. En todo caso, debe recordarse que si la polémica sobre el artículo 151 fue intensa y con alcances políticos notorios, en la actualidad puede considerarse una cuestión de trascendencia muy escasa tras la constitución de todas las Comunidades Autónomas españolas. En realidad, el precepto constitucional y las normas aprobadas para su desarrollo son de imposible aplicación, por lo que su comentario tiene sólo un sentido histórico, aunque de algún interés para comprender los problemas jurídicos y políticos planteados en la configuración del Estado autonómico.
El artículo 151.1 regula la forma de ejercicio de la iniciativa autonómica para acceder inmediatamente a la autonomía plena. De su redacción se desprende que la Constitución exige la constatación de una voluntad autonómica reforzada 12, de forma que la iniciativa ordinaria sea acordada, además de por las Diputaciones u órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas, que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica. Es decir, que en este caso la Constitución exige un reforzamiento de los requisitos ordinarios establecidos en el artículo 143.
Pueden acceder a la autonomía conforme al artículo 151 de la Constitución las mismas entidades territoriales previstas en el artículo 143.1, es decir, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. No obstante, hay que hacer alguna matización.
a) Respecto a los territorios insulares, el artículo 151.1 no tiene en consideraPage 366ción las islas, sino sólo las provincias, por lo que...
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