La responsabilidad patrimonial de la Administración. Aspectos procedimentales y de revisión jurisdiccional
| Autor | Miguel Iribarren Blanco |
El autor es Becario del Tercer Ciclo del Área de Derecho Mercantil del Dep. de Dcho Privado y de la Empresa de la Facultad de Derecho de la Universidad de Oviedo.
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INTRODUCCIÓN
A,-ORIGEN Y EVOLUCION:
Decía Hariou que el principio de legalidad - y su garantía en el contencioso - administrativo - y el de la responsabilidad patrimonial de la Administración son los dos grandes pilares sobre los que se asienta el Derecho Administrativo : ' Hay dos correctivos de la prerrogativa de la Administración que reclama el instinto popular : que la Administración actúe , pero que obedezca a la Ley ; que actúe pero que pague el perjuicio '.
La afirmación del principio general de responsabilidad del Estado y de las Administraciones públicas no se ha afirmado sin embargo hasta bien entrado el presente siglo, superando una larga tradición de irresponsabilidad de los poderes públicos formulada bajo el principio ' The King can do not wrong ' . La ruptura con este principio se produce por vía legislativa en los ordenamientos anglosajones ( Con la ' Crown Proceedings Act ' de 1947 en el Reino Unido, y la 'Federal Tort Claims Act' de 1946 en el Derecho Norteamericano ) y por vía jurisprudencial en el Derecho Alemán y en el Derecho Francés, destacando en este último caso el arrêt Blanco de 1873. Estos dos últimos Ordenamientos jurídicos han influido decisivamente en el Derecho Español, donde la afirmación del principio general de responsabilidad del Estado se produce tardíamente con la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954, cuyo artículo 121 dispone : 'Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo. '
Previamente y ante el clima general de irresponsabilidad absoluta del Estado al quedar inéditas las posibilidades ofrecidas por los artículos 1902 y 1903 C.C., ya se había iniciado una vía de reconocimiento legal expreso del instituto resarcitorio, aunque con unos caracteres distintos de las actuales. La constitución republicana de 1931 dio rango constitucional a la responsabilidad subsidiaria del Estado o Corporación por los daños causados por los funcionarios en el ejercicio de su cargo que infringían sus deberes en perjuicio de un tercero y la Ley de Régimen Local de 1950 diferenciaba en sus artículos 405 a 490 entre la responsabilidad directa y la responsabilidad subsidiaria de la Entidad Local recogiendo la regulación de la Ley Municipal Republicana de 1935 que no llegó a entrar en vigor .
B.- REGULACION POSITIVA:
En la actualidad el principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos está plenamente afirmado y consagrado a nivel constitucional. El artículo 9-3º de la C. E, dispone que ' La Constitución garantiza ¿¿. la responsabilidad ¿. de los poderes públicos' y en su Artº 106-2º dice que ' Los particulares en los términos establecidos por la Ley tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos , salvo en los casos de fuerza mayor , siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos '. Además la responsabilidad patrimonial de la administración conecta directamente con la cláusula del Estado de Derecho y del Estado Social del Artº 1 de la C.E. , dado que se fundamenta en última instancia en el principio de solidaridad entre todos los ciudadanos y en la cobertura por la colectividad de los daños singulares causados a algunos de ellos por la acción de los poderes públicos (DUGUIT).
A nivel de la legislación ordinaria la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas se contiene en el Títulos X , arts. 139 y ss. de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que deroga expresamente los artículos 40 a 43 de la LRJAE de 1957, dejando subsistentes los artículos 44 a 49 que contienen sustancialmente normas de orden procesal a efectos de exigir responsabilidad civil o penal a las autoridades y funcionarios de la Administración del Estado. No alude expresamente a los arts. 121 y ss. de la LEF que por tanto hay que considerar subsistentes en tanto no se opongan a los preceptos de la nueva Ley .
Los artº 139 y ss. de la Ley 30/92 son de aplicación a todas la Administraciones públicas (estatal, autonómica, local e institucional) estableciéndose así una unidad legislativa ratificada expresamente por el Artº 142-2º de la LPC y que impone el artº 149.1.18 de la C.E. , según el cual es competencia plena y exclusiva del Estado determinar ' el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas '. Coherentemente con ello la legislación local remite en este tema a la legislación general sobre responsabilidad administrativa (Art. 54 LBRL) y la leyes autonómicas suelen hacer lo mismo.
El Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (RRP) ha sido aprobado por D 429/93 de 26 de Marzo, aplicable a todas las Administraciones públicas (a.1), que deroga expresamente el C II del Tit. IV del REF.
C.- RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Y DEL ESTADO JUEZ:
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- La actuación de la Administración , acarrea como decía la Exposición de motivos de la LEF 'una inevitable secuela incidental de daños residuales y una constante creación de riesgos que es preciso evitar que reviertan al azar sobre un patrimonio particular en verdaderas injusticias , amparadas por un injustificado privilegio de exoneración. A diferencia por lo tanto del instituto expropiatorio, actuación jurídico -formal dirigida directamente al despojo patrimonial y al sacrificio de situaciones patrimoniales privadas por razones superiores de utilidad pública o interés social, la responsabilidad se produce como consecuencia del ejercicio de cualquier función administrativa que determina un daño no directamente procurado y hay que pensar en la cantidad de daños que genera la actuación de la Administración intervencionista propia del Estado Social.
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-Pero no solo ocasiona daños patrimoniales la actuación de las Administraciones Públicas : También el Estado al legislar y hoy también el legislador autonómico y el Estado Juez pueden ocasionar daños que habrá que reparar dado el carácter general con que se formula hoy el principio de responsabilidad de todos los poderes públicos por el art. 9-3 de la CE.
La LRJPA regula obviamente la responsabilidad de las Administraciones públicas que enumera en su art. 2. Pero contiene dos preceptos que hacen referencia a la responsabilidad derivada de los actos legislativos y por el funcionamiento de la Administración de Justicia (139-3 y 4) :
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- Según el 139-3: ' Las administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar , cuando asi se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos . La regulación de la responsabilidad derivada de las leyes es una de las principales imnovaciones de la Ley 30/92 y en tanto no exista una regulación específica de la misma también podrá aplicarse a ésta si bien con las especialidades impuestas por el acto del que se derive el daño. En general la jurisprudencia ha sido reacia a admitir la responsabilidad por actos legislativos que se ha suscitado sobre todo a propósito de leyes que han afectado a los funcionarios, jubilación anticipada y modificación del régimen de incompatibilidades, así como por la demanialización de propiedades privadas. En nuestro derecho la responsabilidad del Estado legislador no había tenido acogida hasta la STS de 15 de Julio y de 25 de Septiembre de 1987. Existen sin embargo declaraciones generales importantes, como la S. de 11 de Octubre de 1991 ( Ar. 7.784 ) o en la S. de 19 de Diciembre de 1989 ( Ar. 9.867 ), que dice: ' Las SS. de 17 de Noviembre de 1987 y de 12 de febrero de 1988 mantienen que consagrada en el Artº9 de la CE la responsabilidad de todos los poderes públicos , sin excepción alguna , resulta evidente que cuando el acto de aplicación de una norma , aún procediendo del Poder legislativo, supone parar sus concretos destinatarios un sacrificio patrimonial que merezca el calificativo de especial, en comparación con el que pueda derivarse para el resto de la colectividad , el principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas impone la obligación del Estado de asumir el resarcimiento de las obligaciones patrimoniales producidas por tal norma y el acto de su aplicación , salvo que la propia norma , por preferentes razones de interés público , excluya expresamente la indemnización , cuya cuantía de no concurrir tal excepción , debe ser suficiente para cubrir el perjuicio efectivamente causado'.
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- La responsabilidad patrimonial de Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia esta expresamente reconocida en el Artº 121 de la CE: ' Los daños causados por error judicial, asi como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley'.
La LOPJ , a la que remite el artº 139.4 LRJPA, dedica a la misma el Titulo V, arts. 292 a 297, rigiendo en lo no previsto las normas de la LRJPA y del RPRP. El Art. 293.2 LOPJ remite respecto del procedimiento a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Se establece una responsabilidad directa y objetiva del Estado en dos supuestos : a) Error judicial (como consecuencia de la actividad jurisdiccional propiamente dicha) , previa...
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