La problemática inclusión del acceso a internet de banda ancha en el servicio universal de comunicaciones electrónicas

Autor:José Manuel Pérez Fernández
Páginas:501-526
 
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José Manuel Pérez Fernández

Letrado del Tribunal Constitucional

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad de Oviedo

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: LA EVOLUCIÓN DEL TRATAMIENTO DEL ACCESO FUNCIONAL A INTERNET DE BANDA ANCHA. II. FLEXIBILIDAD Y DUALIDAD COMO CRITERIOS DEFINIDORES DEL MODELO EUROPEO DE ACCESO FUNCIONAL A INTERNET. 1. La exclusión del acceso a Internet de banda ancha del servicio universal: ausencia de disponibilidad y de uso mayoritario y generalizado. 2. La reforma del «paquete Telecom» de 2009: la consagración del carácter flexible del modelo europeo y la dualidad de estándares de acceso a Internet. 3. La Agenda Digital para Europa: los objetivos estratégicos de conectividad rápida y ultrarrápida. 4. La tercera revisión de la Directiva de servicio universal 2002/22/CE: exclusión del Internet de banda ancha del servicio universal por ausencia de beneficios netos para el conjunto de los consumidores europeos. 5. Las últimas propuestas sobre la conectividad a Internet en la Unión Europea: los objetivos estratégicos para 2025. III. EL ACCESO A INTERNET DE BANDA ANCHA EN EL DERECHO ESPAÑOL: SERVICIO UNIVERSAL Y MECANISMOS PARA GARANTIZAR SU ADECUADA PRESTACIÓN. 1. El acceso a Internet de banda ancha como servicio universal. 2. Mecanismos de garantía de la prestación del servicio universal de acceso a Internet de banda ancha. IV. CONCLUSIÓN.

Introducción: la evolución del tratamiento del acceso funcional a internet de banda ancha

La liberalización del sector de las telecomunicaciones llevado a cabo en la década de los noventa del pasado siglo XX, con el fin de intensificar la competencia y la libertad real de elección de los ciudadanos, no puede ignorar el riesgo de que el libre funcionamiento del mercado no garantice, a todos los usuarios

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finales y a un precio asequible, la prestación de un conjunto mínimo de servicios (especialmente, en el caso de usuarios que viven en zonas geográficas apartadas, dispongan de escasos ingresos o tengan alguna discapacidad). Con el objetivo de garantizar ese mínimo y en clave de cohesión social o red de seguridad ante los fallos del mercado 1, surge la técnica del servicio universal –de clara raigambre anglosajona– 2, a modo de obligación impuesta a ciertos operadores de prestar, algunos servicios básicos a determinados usuarios finales, a precios que difieran de los resultantes de unas condiciones de mercado normales, por los que, sin dar lugar a una distorsión de la competencia, deberán ser compensados por los costes netos específicos en que incurran.

La Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas 3, partiendo de la concep-

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ción evolutiva o dinámica del servicio universal de comunicaciones electrónicas –«debe adaptarse a la evolución tecnológica, el desarrollo del mercado y las modificaciones en la demanda de los usuarios» (considerando 1 Directiva 2002/22/ CE)–, estableció su contenido esencial. Y dentro del mismo atribuyó el carácter de exigencia básica (considerando 8 Directiva 2002/22/CE) 4, a la obligación de proporcionar a los usuarios que lo soliciten una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija y a un precio asequible 5. Conexión que debe permitir «transmisiones de datos a velocidades suficientes para acceder de forma funcional a Internet, teniendo en cuenta las tecnologías dominantes utilizadas por la mayo-ría de los abonados y la viabilidad tecnológica» (art. 4.2 Directiva 2002/22/CE). En conclusión, la Directiva prevé una exigencia limitada a una única conexión de banda estrecha, que debe ser capaz de soportar las comunicaciones de datos a unas velocidades suficientes para el acceso a servicios en línea tales como los prestados a través de la Internet pública (considerando 8 Directiva 2002/22/CE).

Poco después de la aprobación de la Directiva 2002/22/CE, el «acceso funcional a Internet» a todos los abonados y, en particular, a los conectados median-te Telefonía Rural de Acceso Celular (TRAC) fue impuesto en nuestro ordenamiento jurídico al operador designado para la prestación del servicio universal de telecomunicaciones, si bien con sujeción a determinados plazos, por la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comer-cio electrónico 6.

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La obligación del acceso funcional a Internet se incorpora a la redacción original de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones [art. 22.1.a)] 7, añadiéndose con posterioridad, que la conexión garantizada por el servicio universal «deberá permitir comunicaciones en banda ancha, en los términos que se definan por la normativa vigente». Esta novedad fue introducida, de forma más efectista que efectiva, por el art. 7 de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información 8.

Tras un intenso y largo debate 9, no exento de polémica, el 25 de noviembre de 2009 se aprueba el nuevo marco regulador europeo en materia de comunicaciones electrónicas, del que forma parte la Directiva 2009/136/CE 10, que abre la

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puerta, como veremos más adelante, a la posibilidad de que los Estados incluyan en el servicio universal la banda ancha teniendo debidamente en cuenta las circunstancias específicas de los mercados nacionales, el grado e intensidad de su uso por los usuarios y la viabilidad tecnológica (considerando 5). En línea con este planteamiento, el art. 52 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, concretó, en al ámbito interno, el alcance del servicio universal, al disponer que «la conexión a la red pública de comunicaciones con capacidad de acceso funcional a Internet, garantizada por el servicio universal de telecomunicaciones, deberá permitir comunicaciones de datos en banda ancha a una velocidad en sentido descendente de 1Mbit por segundo», si bien el Gobierno podrá «actualizar esta velocidad de acuerdo con la evolución social, económica y tecnológica, teniendo en cuenta los servicios utilizados por la mayoría de los usuarios» 11. En los mismos términos se expresa el art. 25.1.a) de la vigente Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (en adelante, LGTel), con lo que se confirma la inclusión del Internet de banda ancha como obligación de servicio universal. Además, parece que se contempla la posibilidad de incorporar en un futuro la conexión de banda ancha ultrarrápida (disposición adicional decimoctava), lo que resulta plenamente coherente con la naturaleza evolutiva de la noción de servicio universal, más si cabe en un sector, como el de las telecomunicaciones, en constante avance tecnológico.

Este breve recorrido por la evolución en el tratamiento del acceso a Internet de banda ancha como obligación de servicio universal, no tiene más finalidad que permitir situarnos en condiciones de abordar las cuestiones que constituyen nuestro objeto de estudio: i) el examen del modelo europeo de obligaciones de servicio universal en el ámbito de las comunicaciones electrónicas, caracterizado por su flexibilidad, dualidad y dinamismo; ii) la configuración del servicio universal de conexión a Internet con banda ancha en el ordenamiento jurídico español y los mecanismos existentes para garantizar su adecuada prestación.

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Flexibilidad y dualidad como criterios definidores del modelo europeo de acceso funcional a internet

La Directiva de servicio universal 2002/22/CE parte, como ya señalamos, de una noción evolutiva del servicio universal en el ámbito de las comunicaciones electrónicas, por lo que la revisión permanente de su alcance forma parte de su esencia 12. A tales efectos, la Directiva prevé, en su art. 15.1, una revisión periódica de las obligaciones de servicio universal 13, atendiendo a la evolución social, económica y tecnológica, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la movilidad y las velocidades de transmisión habida cuenta de las tecnologías dominantes utilizadas por la mayoría de los abonados (art. 15.2 Directiva 2002/22/CE). Los criterios que ha de tomar en consideración la Comisión al examinar la conveniencia de proceder a la revisión del alcance de las obligaciones de servicio universal son la evolución social, del mercado y de las tecnologías en relación con los servicios utilizados, además de la disponibilidad y las modalidades de suministro. En definitiva, a la hora de decidir incluir una prestación en el servicio universal, la Comisión deberá ponderar si:

— una minoría de consumidores sería objeto de exclusión social por la falta de disponibilidad o no utilización de...

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