Algunos problemas procedimentales en la coyuntura Ley del Suelo - Ley de Régimen Local.
| Autor | Pedro Escribano Collado |
| Cargo | Profesor encargado de la Facultad de Derecho y Secretario General del Ayuntamiento de San Sebastián. |
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INTRODUCCION.
Resulta incuestionable que la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 constituye una Ley especial,frente a la generalidad de otras normas legales, entre las que ha de incluirse la Ley de Régimen Local. En consecuencia, será de aplicación el principio informador de nuestro ordenamiento de que la ley general no deroga a la especial, máxime si se tiene en cuenta que incluso en el orden cronológico el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local es de 24 de junio de 1955, incorporándose a nuestro Derecho positivo con una antelación de casi un año respecto a la Ley del Suelo.
Esta calificación de ley especial aparece reiteradamente reconocida por la jurisprudencia en su labor de plasmar y determinar los principios y estructura de nuestro ordenamiento jurídico. Las Sentencias de 16 de febrero de 1960 y 8 de febrero de 1969 establecen que las declaraciones de la Ley del Suelo tienen carácter de prevalentes por su especialidad.
En la Exposición de Motivos de esta Ley se hace una referencia a normas anteriores que, siendo de aplicación en materia de ordenación urbana, se considera preciso superar por la defectuosa regulación existente. Esta legislación está constituida básicamente, según señala la citada Exposición, por las Leyes de Ensanche y Extensión de 26 de julio de 1892; de Saneamiento y Mejora Interior de 18 de marzo de 1895;de Solares de 15 de mayo de 1945 y, finalmente, con carácter general,por diversos artículos de la Ley de Régimen Local.
Esta referencia contenida en la Ley del Suelo respecto a la de Régimen Local queda esencialmente dirigida hacia los artículos 128 a 155, que regulan el régimen de las obras municipales.
Una lectura de ambas disposiciones evidencia la falta de identidad terminológica, igual que sucede con otras disposiciones derogadas, caso de la Ley de 26 de julio de 1892.
Las Sentencias de 15 de junio de 1968, 26 de febrero de 1970 y 9 de febrero de 1971, constituyen claros ejemplos de un deficiente uso de la terminología de la Ley del Suelo. Parece como si la Ley de Régimen Local siguiera proyectándose en materia urbanística e incluso que esta proyección se remonta hasta el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924,especialmente al no haberse promulgado el Reglamento de Obras Municipales, manteniendo vigente, salvo las derogaciones habidas, el Decreto de 14 de julio de 1924.
La atribución de competencias en materia urbanística y de obras, la limitación de la aplicabilidad del artículo 303 de la Ley de Régimen Local y los requisitos procedimentales relacionados con la notificación de los acuerdos de aprobación de los planes, constituyen los puntos básicos a desarrollar en este estudio.
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LA ATRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA URBANISTICA.
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La imprecisión terminológica en la Ley del Suelo y la atribución de competencias.
Como consecuencia de la señalada imprecisión terminológica en que incide nuestro ordenamiento jurídico al referirse a los órganos de los Entes locales, se ha planteado con extrema frecuencia el problema de la específica atribución de competencias a cada uno de ellos.
En los textos positivos suele aparecer genéricamente la atribución al Ayuntamiento de la competencia para entender de determinadas materias. En estos casos se nos plantea cuál de los tres órganos resolutorios es el competente: Ayuntamiento Pleno, Comisión Permanente o Alcalde.
Tanto la Ley vigente sobre el Régimen del Suelo y Ordenación urbana como el Proyecto de Reforma de la misma, acusan esta deficiente especificación ante una cuestión tan delicada en la gestión urbanística.
Salvo las atribuciones contenidas en los artículos 174 y 215, las restantes determinaciones de la competencia orgánica municipal, o son de carácter alternativo -artículos 170. 4 y 171. 1-, o resultan totalmente genéricas al quedar referidas al Ayuntamiento artículos 23 a 25, 34, 40 a 43, 47, 51, 72, 74, 80, 101, 110, 113, 114, 117, 118, 121, 122, 124 a 130, 134, 139, 143, e incluso el artículo 195. 2, cuando, alude a los órganos a los que se encomienda el desarrollo de las actividades previstas en la Ley.
Significamos que al regular la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, la Ley mantiene la referencia genérica a los Ayuntamientos, sin precisar, ni aún en este caso, que la competencia queda atribuida a las Comisiones Municipales Permanentes, cuando existan.
Desde este punto de vista no presenta un avance positivo el Proyecto de Reforma de la Ley del Suelo, ya que en el mismo las referencias permanecen con la indicada imprecisión a favor de les Ayuntamientos y, frecuentemente, se cita a las Entidades Locales.
Llama la atención el contraste existente en estos textos entre la precisa atribución de competencias a los órganos del Ministerio de la Vivienda y a los órganos municipales.
En concreto y con ocasión de las declaraciones de ruina, de la inclusión de fincas en el Registro Municipal de Solares, de la aprobación de reparcelaciones o del dictado de órdenes de derribo, se ha suscitado toda una problemática a la que queremos prestar una especial atención.
Desde un principio destacamos que no existe una estructura jerárquica entre los tres órganos resolutorios de la Administración Municipal, reiterando nuestra tesis de que no podrá producirse la delegación o avocación de competencias, salvo lo dispuesto en el artículo 116. i) de la Ley de Régimen Local (Ref. ).
Mantenemos, igualmente, el rechazo a toda construcción basada en la admisión de la validez de actos por la presencia física del titular o miembros del órgano competente en la constitución de otro incompetente y actuante -Alcalde en la Comisión Permanente o Ayuntamiento Pleno y miembros de la Comisión Municipal Permanente en el Ayuntamiento Pleno.
Asimismo, rechazamos la aplicación del axioma "quien puede lo más puede lo menos"; ya que las atribuciones de competencias son numerus clausus, con arreglo a las especificaciones del ordenamiento jurídico vigente.
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Planes de Ordenación Urbana y Proyectos de Urbanización.
Es incuestionable que corresponde al Ayuntamiento Pleno la aprobación inicial y provisional de los Planes, Parciales o Generales,de Ordenación Urbana, excepto en los supuestos en que tales Planes no hayan sido redactados por iniciativa municipal. En estos casos también será este órgano el que emita su informe durante el plazo especial que a tal efecto establece el artículo 32. 1 de la Ley del Suelo.
La Ley se limita a hacer referencia a la Corporación, pero esta materia no tiene carácter de residual, por lo que en modo alguno atribuye competencia al Alcalde, ni figura dentro del ámbito propio de la Comisión Municipal Permanente.
Un análisis de lo dispuesto en los artículos 116, 121 y 122 de la Ley de Régimen Local y 121, 122 y 123 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, conlleva a la afirmación de que la atribución de competencias para la aprobación de Planes de Ordenación Urbana y de Proyectos de Urbanización corresponde al Pleno Municipal.
Aunque la Ley del Suelo ha derogado toda la regulación en materia urbanística contenida en la Ley de Régimen Local y, especialmente,cuanto se refiere al procedimiento, el problema planteado no puede tener enfoque distinto aun cuando la normativa local cite a los Planes Generales de Ensanche y Extensión, Reforma Interior, Saneamiento Urbanización, etc.
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Registro Municipal de Solares.
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Incoación del procedimiento.
El artículo 144 de la Ley del Suelo establece que: "transcurrido el plazo correspondiente y el de la prórroga, en su caso, sin que el propietario hubiere emprendido y seguido a ritmo normal la edificación del solar, ajustada al Plan, la parcela quedará inmediatamente en venta forzosa y será individualizada e inscrita por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de cualquier persona, en el Registro Municipal de Solares".
La Ley no determina el procedimiento a seguir para cumplir la procedente exigencia de inscripción. Este procedimiento queda detallado en el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares,aprobado por Decreto 635/1964, de 5 de marzo, artículos 13 y siguientes.
El artículo 13 de la citada norma reglamentaria señala cómo "el expediente de inclusión de una finca en el Registro Municipal se incoará:
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Por iniciativa del Ayuntamiento;
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A requerimiento del órgano urbanístico, de oficio o a instancia de otro organismo público; y
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A instancia de cualquier persona".
La norma, últimamente reproducida, recoge los distintos supuestos de iniciativa para la incoación del correspondiente procedimiento. Ahora bien, el problema se presenta, dentro del ámbito municipal, respecto a la especificación de cuál de los tres órganos resolutorios -Alcalde, Comisión Permanente o Ayuntamiento Pleno- tiene la competencia para esta incoación.
El artículo 13, en su apartado a), indica la posible iniciativa del Ayuntamiento para la incoación del oportuno expediente, constituyendo una de las formas admitidas, Las restantes lo serán a requerimiento de otro Organismo Público o a instancia de cualquier persona.
En el primer supuesto, esta iniciativa para la incoación corresponde a la Comisión Municipal Permanente, ya que al no determinar específicamente el Reglamento, con evidente falta de precisión técnica,la atribución de la competencia al Ayuntamiento Pleno, deberá, ser tenida en cuenta la disposición adicional segunda del mismo, por la que "las referencias a acuerdos municipales se entenderán a los de la Corporación Permanente, ejecutiva o de Gobierno, si la tuviere, sin perjuicio de las facultades propias del Alcalde o del Pleno en su caso".
En los restantes supuestos, al no existir esta atribución especifica de competencia, la incoación corresponde al Alcalde, por aplicación de lo dispuesto en los artículos 116. i) de la Ley de Régimen Local y 121. 19 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, que otorgan al Alcalde todas...
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