Problemas que se plantean en el control externo por el tribunal de cuentas de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional

Autor:María José García Blanco
Páginas:67-91
 
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Introducción

En este Capítulo intentamos desgranar los distintos aspectos problemáticos que presenta el posible control por el Tribunal de Cuentas de las cuentas y de la gestión económica de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional.

El primero consiste en delimitar el ámbito subjetivo de la competencia fiscalizadora del Tribunal de Cuentas que con arreglo al artículo 136.1 de la Constitución abarca a aquellos órganos que forman parte del Estado y del sector público.

El segundo problema a tratar consiste en definir cuáles son las notas que caracterizan a los órganos constitucionales y a los de relevancia constitucional, y qué órganos se han de incluir en cada categoría.

En el tercero se analizan los distintos impedimentos alegados para evitar el control por el Tribunal de Cuentas de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional: (i) este control externo por el Tribunal supone una invasión de las competencias de estos órganos; (ii) este control externo no es posible dado que no se encuentra previsto en la normativa propia de cada órgano, a lo que se suma el hecho de que al ya existir un control en cada uno de ellos resulta innecesario la duplicidad de actuación por el Tribunal de Cuentas; y (iii) este control provoca una vulneración de la autonomía que cada uno de estos órganos tienen reconocida.

La competencia del tribunal de cuentas sobre los órganos constitucionales y de relevancia constitucional
A Ámbito subjetivo de fiscalización del Tribunal de Cuentas: Estado y sector público

El artículo 136 de la CE declara que “El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector

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público”, añadiendo en su apartado segundo que “Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste”.

De este precepto se concluye que los conceptos “Estado” y “sector público” son los que delimitan el ámbito subjetivo de la competencia fi scalizadora del Tribunal de Cuentas. Los órganos constitucionales y de relevancia constitucional están por tanto sujetos al control por el Tribunal de Cuentas al quedar incluidos dentro de estos conceptos.

En efecto, por un lado, todos ellos forman parte del “Estado”, en la medida en que se encuentran integrados en la organización de los poderes del mismo, y además sus presupuestos se integran en los del Estado.

Mención especial merece la Corona, ya que la necesidad de la sujeción de las cuentas y de la gestión económica de la Casa de S.M. el Rey al control por el Tribunal de Cuentas se deduce de que se trata de un órgano del Estado, como puede desprenderse del artículo 1.3 de la CE, cuando declara que “La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”; del artículo 9.1, que dispone que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”; y del artículo 56.1 que señala que “El Rey es el Jefe del Estado (..)”.

Por otro lado, todos los órganos constitucionales y de relevancia constitucional forman parte del sector público, a excepción de la Corona, a los efectos del artículo 2.3 de la LGP. Sin embargo, la Corona también podría ser entendida en sentido amplio como sector público si nos atenemos a una definición más abierta basada en el artículo 136.1 de la Constitución en relación con el control por el Tribunal de Cuentas, al referirse a todos aquellos órganos fi nanciados por los Presupuestos Generales del Estado. Esta afi rmación requiere un estudio más detallado de la normativa.

El artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, establece que “Son funciones propias del Tribunal de Cuentas:

  1. La fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público”. Mientras que su artículo 4. Uno define, lo que debe entenderse por sector público: “Integran el sector público:

  2. La Administración del Estado.

  3. Las Comunidades Autónomas.

  4. Las Corporaciones Locales.

  5. Las entidades gestoras de la Seguridad Social.

  6. Los Organismos autónomos.

  7. Las Sociedades estatales y demás Empresas públicas”.

En virtud de este artículo 2, la función fiscalizadora sólo podría ejercerse sobre los entes enumerados en el artículo 4.1 de la LOTCu, entre los que no se encuentran incluidos ni los órganos constitucionales ni los de relevancia constitucional.

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No obstante, se ha se señalar que en virtud del principio de jerarquía normativa, la LOTCu debe de interpretarse con arreglo al texto constitucional, por lo que si el artículo 136.1 de la CE atribuye al Tribunal de Cuentas la función de fi scalizar las cuentas del Estado y del sector público, la mencionada Ley Orgánica debe respetar este artículo a la hora de llevar a cabo el desarrollo normativo de su contenido.

Para consolidar esta conclusión, también se ha de tener en cuenta el artículo 13 de la LOTCu que al definir el contenido que debe tener el Informe anual, establece que “.(…) Se extenderá, además, a la fiscalización de la gestión económica del Estado y del sector público y, entre otros, a los extremos siguientes:…..b) el cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los Presupuestos del Estado…”. Por tanto, este precepto abarca a dichos órganos ya que los presupuestos de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional (incluida la Corona) están incluidos en los Presupuestos Generales del Estado.

Por todo ello, no se puede acudir a una interpretación literal del artículo 4.1 de la LOTCu sino a una interpretación sistemática respecto del artículo 136.1 CE.

En la Exposición de Motivos del Proyecto de la LOTCu se señalaba que “La delimitación del ámbito objetivo de atribuciones del Tribunal debe completarse mediante el establecimiento del límite subjetivo. En tal sentido, el criterio rector ha de ser el concepto de “sector público” contemplado en el artículo 136 de la Constitución. El sector público está integrado actualmente no sólo por la Administración del Estado, general e institucional, central y periférica, incluida por supuesto la Seguridad Social, sino también las Comunidades Autónomas y las Corporaciones municipales y provinciales que constituyen la Administración Local, todas ellas modalidades de la organización territorial del Estado, según el artículo 137 de la propia Constitución. Se incluyen lógicamente, además, en el sector público las sociedades estatales y las restantes empresas públicas y, en general, las entidades que administren o utilicen caudales o efectos públicos”.

Núñez-Villaveirán54resalta el carácter complejo del concepto del sector público como ámbito delimitador de las competencias del Tribunal de Cuentas. El recurso a su definición funcional, en lugar de estructural, que se contenía en el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, ponía de relieve las dificultades que la utilización del concepto comporta. Este autor señala que está complejidad no es sino fiel reflejo de la realidad a que responde: un sistema económico mixto en una sociedad pluralista, en que hay que combinar la defensa de los intereses públicos con la protección de los privados, pero que el concepto sea nuevo e inconcluso sólo quiere decir que el ordenamiento jurídico debe evolucionar conforme lo hace la sociedad a la que rige y de la que, en definitiva, emana su autoridad.

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B Delimitación del concepto de sector público estatal

Una vez concluido que la competencia del Tribunal de Cuentas abarca tanto el Estado como el sector público, resulta preciso delimitar un concepto de sector público acorde con lo dispuesto en el artículo 136.1 de la Constitución.

En nuestro Derecho, el concepto de sector público se configura como una realidad dinámica y compleja que se encuentra en permanente transformación. Constituye el resultado de una evolución histórico-jurídica en la que destaca la importancia de la labor legislativa en su diseño contemporáneo.

Autores como López López y Utrilla de la Hoz55destacan la importancia de delimitar el ámbito del sector público, ya que históricamente se han confundido en numerosas ocasiones el Estado con las Administraciones Públicas y éstas con el sector público. Así afirman que “La experiencia demuestra que algunos estudios sobre el sector público ofrecen ciertas imprecisiones sobre el ámbito de éste y de sus instituciones, pudiendo ser esto el origen de una mala interpretación de la información. Siendo necesario normalizar las instituciones públicas que pueden integrar el sector público en los diferentes países, para poder llevar a cabo comparaciones internacionales”.

A la hora de delimitar el concepto de sector público, acudimos en primer lugar a la Constitución española de 1978, que además del artículo 136.1, contiene otras referencias sobre la materia en los siguientes artículos:

- El artículo 128.2 establece que “(..) Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales (…)”.

El artículo 134.2 dispone que “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

Ante dicho articulado, existen dos posturas...

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