Problemas de aplicación de la cláusula de prevalencia del Derecho del Estado
| Autor | Casimiro López García |
| Cargo | Interventor-Tesorero de Administración Local |
| Páginas | 181-211 |
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La Constitución Española de 1.978 (CE), por influencia directa de la Constitución republicana de 1931, posibilita la constitución de entes territoriales de naturaleza política -Comunidades Autónomas- (CCAA), que pueden asumir competencias legislativas plenas en numerosas materias. La CE no establece1las acostumbradas listas cerradas de competencias del Estado y de los estados federados (CCAA); por el contrario, la autonomía se configura como un «derecho» de las nacionalidades y regiones de acceso al autogobierno (artículos. 2, 143.1 y 151 y disposición transitoria 2ª), que se concreta en un
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Estatuto de Autonomía
, verdadera norma institucional de cada Comunidad, que establece la organización y relaciona las competencias que, «dentro del marco establecido en la Constitución», asume cada Comunidad (art. 147.1)2.
Se establece así el denominado «principio dispositivo» en materia de la determinación de los niveles de autogobierno de las nacionalidades y regiones, configurándose un sistema de distribución territorial abierto3, que a pesar de los sucesivos intentos de generalización y homologación no ha conseguido plasmar un modelo único, ni siquiera para las denominadas históricas: Cataluña, País Vasco y Galicia. En consecuencia, una de las diferencias teóricas más importantes entre el Estado Federal y el Estado de las Autonomías reside en este principio dispositivo de la CE, que no distribuye directamente las competencias entre el Estado y las CCAA, limitándose a presentar un marco formal en el que las Comunidades que se constituyan podrán asumir competencias. Por ende, treinta años después de la elección de las Cortes Constituyentes, se ha consolidado un sistema territorial que resiste todo intento de cierre y de homologación de las distintas CCAA, que tienden a asumir como exclusivas todas y cada una de las competencias de desarrollo legislativo que figuran en sus Estatutos, en un intento de escapar a las competencias del Estado para formular la legislación básica de las distintas materias que figuran en distintos apartados del artículo 149.1 de la CE y de la formula-ción de condiciones básicas o el ejercicio de los poderes de coordinación que reservan al Estado las cláusulas 1ª, 11ª y 13ª del mismo artículo 149.1. CE; al mismo tiempo que se eluden los posibles efectos de la cláusula de prevalencia del derecho del Estado que figura, cerrando el sistema de distribución competencial, en el artículo 149.3 CE, con un reconocimiento expreso de la prevalencia de las normas del Estado, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Determinar así qué competencias comunitarias tienen naturaleza exclu-siva y, especialmente, si la legislación de desarrollo de las bases es o puede calificarse de competencia exclusiva es una de las cuestiones trascendentales del denominado Estado de las Autonomías.
A la hora de clasificar las competencias, la doctrina distingue entre competencias exclusivas, concurrentes y compartidas; se entienden exclusivas cuando todas las facultades sobre una misma materia se atribuyen a una sola entidad (Estado o CCAA), en cierto sentido, se identifica materia y compe-
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tencia; se habla de competencias concurrentes, cuando la legislación básica corresponde al Estado y su desarrollo normativo a las CCAA4. La concurrencia normativa no es un concepto pacífico, un sector doctrinal entiende que lo compartido es la materia, sobre la que, de hecho se atribuyen verdaderas competencias exclusivas de una y otra parte (E. Aja); en un intento de racionalizar los distintos conceptos, la competencia exclusiva en el sistema de la CE de 1978 queda limitada a los supuestos en que el Estado o la Autonomía disponen totalmente de la materia y sobre ella ejerce todas las potestades legislativas y ejecutivas -o sobre una parte determinada de una materia-; por el contrario, estaremos ante competencias compartidas cuando el Estado o las CCAA pueden utilizar un tipo determinado de potestades -legislativas o ejecutivas- tanto cuando se comparte una materia como cuando se comparten potestades de una misma calidad, ya sea la legislación o la ejecución sobre la misma materia5.
La distribución competencial de la CE 78 sigue siendo una cuestión controvertida, que no termina de superar la resistencia de un modelo de Estado «sui generis» que no se identifica con los ejemplos del Estado Regional ni con el Federal. Para mayor confusión, esta falta de un modelo claro se complica más, al mezclar la CE los conceptos de materia y de competencia6. La materia o materias serían el objeto de la competencia, mientras que la competencia hace referencia a la titularidad de un poder jurídico: «la titularidad de una potestad o función pública sobre una materia determinada» (A. Blasco). La competencia es la medida de poder político de un ente público; tener competencia es contar con la atribución específica de potestades o funciones en relación con una determinada materia u objeto7. Su contenido -potestades o funciones que se le atribuyen- y el objeto de tales poderes y facultades que sería la propia materia8. Lo que aconseja separar convenientemente la lista de las materias de la de atribución de competencias; distinción y separación que, precisamente, no concurren en la CE 78, al aplicar una concentración de técnicas en su sistema de reparto entre el Estado y las CCA que resulta de muy difícil aplicación (Muñoz Machado)9. En definitiva, la
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materia puede estar o no atribuida en bloque, pero el hecho de que esté compartida la materia no quiere decir que lo esté la competencia10; sin olvidar que sobre la mima materia se entrecruzan títulos distintos y opuestos, unos específicos y otros generales u horizontales.
En esta confusión, la cláusula de prevalencia del Derecho estatal del artículo 149.3 CE que, por su propia posición sistemática y su literalidad, debiera reconocérsele una función de cláusula de cierre del sistema, tampoco ha encontrado una respuesta unánime en la doctrina y muy escasa aplicación práctica. Para algunos (L. Parejo), es una auténtica cláusula de atribución de competencia; para otros, no altera el régimen constitucional de reparto de competencias, pero es una verdadera norma de conflicto que otorga preferencia a la legislación básica del Estado sobre la de desarrollo de las CCAA a la que viene a desplazar en los supuestos de superposición o concurrencia de títulos (Enterría); no faltan quienes le atribuyen un papel muy limitado a la hora de resolver los conflictos de competencias legislativas compartidas o entrecruzamiento de títulos competenciales sobre materias compartidas11; para esta interpretación, la prevalencia del derecho estatal no es un título oponible a las competencias exclusivas de las CCAA; en cuanto a la doctrina constitucional, hasta fechas recientes ha evitado su aplicación a los conflictos surgidos entre legislación básica del Estado y legislación de desarrollo por las CCAA, cuando constituyen en abstracto su verdadero campo de aplicación.
El TC se ha mostrado reacio a la aplicación de la cláusula de prevalencia del derecho estatal en la resolución de los conflictos de competencias o conflictos normativos entre la legislación básica del Estado de los distintos números del artículo 149.1 CE y la correspondiente legislación de desarrollo de las CCAA. Ha preferido resolver los recursos en materia de legislación de bases del Estado versus legislación de desarrollo de las CCAA a tenor de la regla de la competencia, atribuyendo en exclusiva la formulación de las bases al Estado y a las CCAA el desarrollo de sus propias políticas legislativas. A resultas de esta práctica, se ha visto obligado a establecer una extensa y complicada doctrina sobre el alcance de las competencias exclusivas del Estado y sobre los requisitos formales y materiales para formular las «bases» de cada materia, y sobre el alcance y la naturaleza de las competencias exclusivas de las CCAA para establecer su desarrollo legislativo. En el fondo, se trataba de evitar que una interpretación extensiva del mayor valor del derecho estatal terminase por degradar las leyes de las CCAA a meras normas reglamentarias.
De acuerdo con esta doctrina y esta praxis de la justicia constitucional, antes de entrar en el análisis de la cláusula de prevalencia, resulta imprescindible
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delimitar el alcance del concepto competencia exclusiva en la CE, más cuando los Estatutos de Autonomía asumen todas las competencias posibles -las...
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