El problemático plazo de las concesiones de uso del dominio público (a propósito de la Resolución de la DGRN de 4 de diciembre de 2012)
| Autor | María de los Ángeles Fernández Scagliusi |
| Cargo | Becaria de Investigación. Universidad de Sevilla |
| Páginas | 282-293 |
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La resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante, DGRN), de 4 de diciembre de 2012 (BOE de 4 de enero de 2013), resuelve el recurso interpuesto contra la calificación del registrador de la propiedad de Cambrils, por la que se suspende la inscripción de una concesión administrativa de uso de un bien de dominio público del citado Ayuntamiento, que se otorgaba por un plazo de duración de 75 años. El defecto insubsanable se debía al hecho de establecer el art. 50 del Decreto 336/1988, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, un plazo máximo permitido de 50 años.
El supuesto nos sitúa, en consecuencia, ante la posibilidad o imposibilidad de inscribir una concesión administrativa con un plazo de duración permitido por la Ley 33/2003, de 2 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), pero superior al previsto como máximo por el Reglamento local. Por ello, tendremos que analizar: las principales características de las concesiones administrativas; el acceso de éstas al Registro de la Propiedad; el sistema de fuentes que rige en esta materia, así como sus límites temporales.
El Secretario del Ayuntamiento de Cambrils expide una certificación administrativa, mediante la cual se acredita el acuerdo del Pleno de la Corporación, por el que se aprueba la concesión administrativa de carácter gratuito, sobre el uso de un bien de dominio público de dicha Entidad local, a favor de la Cofradía de Pescadores de Cambrils, destinada a la ocupación y constitución de un aparcamiento subterráneo bajo una plaza de la localidad y calles adyacentes, junto al correspondiente título concesio-nal por un plazo de 75 años.
La certificación administrativa y los documentos complementarios fueron presentados en el Registro de la Propiedad el día 26 de abril de 2012 y calificados negativamente. El defecto que da lugar a dicha calificación negativa es el siguiente: no cabe una concesión administrativa sobre el dominio público de los Entes locales de Cataluña por plazo superior a 50 años, en virtud de lo establecido en el art. 61 del Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña. En otros términos, no es posible, afirma el registrador, que se otorgue una concesión administrativa por un plazo de 75 años, ya que el artículo establece como máximo 50 años.
El documento dispone que la concesión se otorga "por el término máximo legal-mente previsto de 75 años, de acuerdo con el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas"'(LPAP). Y a pesar de que el citado art. 93 de la LPAP tenga carácter de legislación básica y sea de aplicación a las Entidades que integran la Administración local, según el art. 2 en relación con la
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Disposición Final segunda de dicha norma, el propio art. 93 prevé que: "su plazo no podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales quesean de aplicación". El mismo precepto considera asila posibilidad de que las normas especiales contemplen un plazo menor. Todo lo cual lleva al registrador a concluir que el defecto es insubsanable, puesto que para modificar el plazo de duración de la concesión sería necesario un nuevo acuerdo del Pleno de la Corporación.
La calificación sustitutoria confirmó la calificación inicial. En base a todo ello, el día 27 de agosto de 2012 la Cofradía de Pescadores interpone un recurso contra las anteriores calificaciones negativas, tanto inicial como sustitutoria1.
Tercero. "El origen de la con tro ver si a que da lugar al presen te recurso se encuentra en la concurrencia de dos normas que fijan límites temporales distintos para las concesiones administrativas sobre bienes de dominio público. Por un lado, el artículo 93.3 de la Ley estatal 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece que "Las concesiones se otorgaran por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación". Por otro lado, el artículo 61 del Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, conforme al cual "Todas las concesiones administrativas sobre el dominio público de los entes locales están sujetas a los principios siguientes:... c) Que el plazo no exceda a los 50 años; si es inferior se pueden conceder prórrogas". Por tan to, la norma estatal -de carácter básico como veremos- dispone que el plazo máximo de la concesión administrativa de dominio público, incluidas las prórrogas, no podrá exceder los 75 años, en tanto que la norma reglamentaria autonómica dispone que, en el ámbito local, el plazo no podrá exceder los so años (no existe ninguna norma con rango de Ley en la legislación autonómica que establezca un plazo de duración máximo de la concesión administrativa del dominio público de las administraciones locales). Para dirimir la cuestión plan teada procede examinar la vigencia, carácter y aplicabilidad al presen te caso de las citadas disposiciones y la relación existente entre ambas, desde el punto de vista de la concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los casos en
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que la Constitución atribuye al Estado en una determinada materia la competencia para la formulación de las "bases" o de la "legislación básica", y a las Comunidades Autónomas la competencia normativa de desarrollo en esa misma materia".
Cuarto. "El artículo 149.1 número 18 de la Constitución Española atribuye al Estado competencia exclusiva para fijar "las bases del régimen jurídico de las A dminis-traciones Públicas", y también para formular la "legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas". En base a dichos títulos competencia/es, el Tribunal Constitucional (vid. Sentencias 58/1982, de 27 de julio, y 85/1984, de 26 de julio) ha afirmado que la competencia del Estado para legislar sobre el patrimonio de las A dmi-nistraciones públicas, con la consecuencia de que la legislación estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y de las concesiones administrativas actúa como límite sobre el legislador autonómico cuando legisla en materia de su propio patrimonio, según las reglas constitucionales que disciplinan las relaciones in-terordinamentales entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos en las materias en que constitucionalmente está prevista su concurrencia. En este sentido, como ha afirmado reiteradamente el Tribunal Constitucional, "Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y dé vigencia en toda la Nación, lo cual asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan" (vid. Sentencias de 28 de enero, 8 de julio, 30 de noviembre de 1982; 7 de abril de 1983; 4 de julio de 1991, y 30 de abril de 1992).
Esta competencia normativa de las Comunidades Autónomas, bien que originarias en su atribución, por venir directamente de la Constitución y no de la legislación básica estatal (el Tribunal Constitucional ha insistido en que el término de bases o normación básica utilizado por el artículo 149.1 de la Constitución no tiene nada que ver con las "Leyes de bases" reguladas en los artículos 82 y 83 de la Constitución: vid. v.gr. Sentencias de 28 de julio de 1981, y 28 de enero de 1982), es complementaria o de desarrollo de la del Estado, pero sin que propiamente pueda hablarse de relación de jerarquía entre ambos grupos de normas (las básicas estatales y las de desarrollo autonómicas), pues el principio jerárquico se aplica a normas procedentes de un mismo sujeto. Por otro lado, ambas normas gozan de eficacia normativa propia y directa: la norma básica estatal es de aplicación directa, y la norma de desarrollo autonómica no requiere necesariamente para poder aprobarse y aplicarse que el Estado haya dictado previamente las correspondientes bases. En este sentido el carácter complementario de las normas autonómicas en relación con las básicas estatales no justifica su asimilación a normas meramente reglamentarias, por lo que una eventual contradicción entre una norma autonómica anterior y una estatal básica posterior no se traduce en un efecto de nulidad sobrevenida de la norma autonómica, sino que dicho conflicto se resuelve, sobre la base del principio de prevalencia de la legislación básica, median te la técnica del "desplazamiento" o inaplicación de la norma autonómica (vid. Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de
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enero). Y esto es precisamente, como veremos, lo que debe entenderse que...
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