El problema competencial

AutorÁngel Ortega García, Juan Ortega Cirugeda

IV. EL PROBLEMA COMPETENCIAL

  1. INTRODUCCIÓN

    El ejercicio de la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma está sujeto a limitaciones derivadas de la competencia municipal, por un lado, y de la competencia de la Administración del Estado, por otro.

    La competencia municipal en materia urbanística como derivada del concepto mismo de urbanismo, ha sido tradicional en la legislación española, que se ha desarrollado por medio de Leyes de Régimen Local hasta 1956.

    La Ley del Suelo de esta fecha, dictada en un régimen centralista, señala esta competencia como especialmente municipal, al establecer en el articulo 202 que: «La competencia urbanística de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que, siendo de índole local, no hubiesen sido expresamente atribuidas por la presente Ley a otros Organismos». Por su parte el artículo 210 añadía que: «Los actos y acuerdos de las Autoridades, Corporaciones y Organismos Urbanísticos que no requieran aprobación gubernativa serán inmediatamente ejecutivos sin perjuicio de los recursos que establece la Ley». En desarrollo de este último inciso, el artículo 220 señalaba aquellos artículos en que se reflejaban acuerdos municipales susceptibles de recurso de alzada ante la Comisión Provincial o Central de Urbanismo.

    Sin embargo, en diversos artículos se reflejaba el intervencionismo estatal en materia urbanística local, y entre ellos destacan: El artículo 5.4, que señalaba la subrogación en la acción de las Corporaciones Locales, en caso de ejercicio inadecuado o excesivo; el artículo 205.2, sobre asunción de competencias municipales por las Diputaciones en caso de negligencia, el 206, sobre designación de un gerente o transferencia de atribuciones municipales a la Comisión Provincial de Urbanismo y el 212, sobre suspensión o paralización de obras derivadas de un acuerdo municipal.

    Un supuesto puntual, que se conecta todavía con una previsión de la Ley de Madrid, era el del artículo 57.1, que atribuía al Ministerio de la Gobernación la competencia para dictar Normas complementarias y subsidiarias de planeamiento.

    La Constitución establece la competencia municipal en los artículos 137 y 140, el primero de los cuales se refiere a la gestión de los intereses municipales frente a las Comunidades Autónomas, y el segundo afirma que: «La Constitución garantiza la autonomía de los municipios». Las STC y del TS son unánimes en este aspecto, y así a propósito de la intervención de las Comunidades Autónomas en la aprobación definitiva del planeamiento, el Supremo concreta la competencia de los órganos autonómicos a las cuestiones de legalidad o a la afectación de competencias supramunicipales. La legislación de régimen local se manifiesta en este sentido, en especial en su artículo 60, a pesar de ello, en alguna legislación autonómica se observan extralimitaciones, como muestra una muy destacada y sin respaldo constitucional ni legal: considerar en la legislación de ordenación territorial el suelo no urbanizable como exento de la competencia municipal, con base en la idea, ya superada, de que se trata de suelo residual en relación con el planeamiento urbanístico municipal.

    El urbanismo y la ordenación del territorio son materias de una gran amplitud y que entran en concurrencia con otras competencias de incidencia en el territorio.

    Ha sido tradicional en nuestro ordenamiento jurídico preconstitucional, atribuir al Estado toda la competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Así se recogía en las sucesivas Leyes del Suelo de 1956, Ley de Reforma de 1975, y en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.

    A pesar de ello el Estado dictó la Ley 8/1990 y el Texto Refundido de 1992, manteniendo todavía la idea de que el Estado tenía la función unificadora, aunque no tuviera la competencia normativa exclusiva.

    La doctrina que, sobre las competencias urbanísticas y sus concurrentes, estableció el Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/ 1997, de 20 de marzo, sobre el Real Decreto Legislativo 1/1992, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. El Texto Refundido de 1992 presentaba una clara vocación de regulación completa del Derecho urbanístico y de la propiedad urbana, ya fuera mediante normas básicas, supletorias o de «aplicación plena». De esta forma, el TRLS de 1992 contenía numerosas normas propiamente urbanísticas (sobre planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanísticas) que calificaba de supletorias. Aquellas normas urbanísticas —pretendidamente supletorias— configuraban un contexto normativo en el que tomaban un sentido preciso las normas —no propiamente urbanísticas— sobre la propiedad urbana, expropiaciones y valoraciones. Bien distinto es el contexto normativo en el que cobran sentido los preceptos de la LRSV.

    El juicio de constitucionalidad debe partir de lo dicho en la STC 61/1997. Ahora bien, de ahí no resulta indefectiblemente que, sean inconstitucionales diversos preceptos de la LRSV que guardan estrecha conexión con determinados preceptos del TRLS de 1992 que fueron tachados de inconstitucionales en la STC 61/1997. Recordemos que en la STC 61/1997 se declaran inconstitucionales y nulos los preceptos del TRLS de 1992 que venían calificados por su Disposición final única, apartado 3, como «de aplicación supletoria». Conforme a lo razonado en el FJ 12 c) de la STC 61/1997, aquella declaración de inconstitucionalidad no provenía de un juicio individualizado sobre cada precepto, sino de su calificación como «de aplicación supletoria». Así es que el concreto contenido normativo de aquellos preceptos no fue enjuiciado por el Tribunal.

    Ciertamente resulta discutible la invocación, como títulos competenciales, de los arts. 149.1.13 y 149.1.18 CE, puesto que el Tribunal Constitucional ha afirmado con reiteración que el

    art. 149.1.13 ampara disposiciones estatales con incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (entre las últimas, SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 128/1999, de 1 de julio, FJ 7 A); 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 3); y que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (entre muchas, STC 21/1999, FJ 5). Sobre las anteriores premisas la STC 61/1997 (FFJJ 24 d) y 36) da una interpretación restrictiva del art. 149.1.13 C.E en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Aunque la transformación urbanística del suelo sea una actividad económicamente relevante, es cuestionable que la simple previsión de dirección pública en el proceso urbanizador tenga consecuencias económicas directas. Además, la transformación urbanística del suelo es sin discusión uno de los núcleos centrales que integran la materia «urbanismo». Sobre estas premisas concluye que la previsión de la dirección urbanística pública (aunque con mandato de participación privada) es una opción legislativa que queda fuera de la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE

    En cuanto a la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, modificada por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, goza de carácter básico o regula materias de competencia exclusiva del Estado, como son: la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo, la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, así como las restantes competencias estatales que, repartidas por muy diversas normas inciden en el urbanismo y deben ser tenidas en cuenta al regular esta materia por las Comunidades Autónomas.

    En este sentido el Tribunal Constitucional en su reciente STC 164/2001, de 11 de julio, recoge la doctrina relativa a las competencias estatales y autonómicas, al examinar la constitucionalidad de la Ley 6/1998, de 13 de abril, manteniendo la vigencia de todo su articulado, excepto los artículos 16.1 y 38.

    La Constitución española de 1978 al delimitar los títulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ha dejado en manos de las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva —artículo 148.1.3ª CE—, aunque se vean afectadas por competencias del Estado de incidencia territorial. En efecto, la STC 61/1997 negaba la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamiento urbanístico y sobre las concretas técnicas de equidistribución y ejecución urbanísticas.

    Las Comunidades Autónomas son titulares, en exclusiva, de las competencias sobre urbanismo (STC 61/1997, FJ 5). La competencia legislativa sobre urbanismo permite a las Comunidades Autónomas fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad, y servirse para ello de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas. Una de esas técnicas jurídicas puede ser, entre otras, la definición o conformación de las facultades urbanísticas de la propiedad urbana. Ahora bien, también en la STC 61/1997, FJ 5, se dice que «la exclusividad competencial (de las Comunidades Autónomas) sobre urbanismo no autoriza a desconocer la competencia que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del art. 149.1 C.E., tal como ha precisado la STC 56/1986 (fundamento jurídico 3), referida al urbanismo, y la STC 149/1991 [fundamento jurídico 1. B)], relativa a ordenación del territorio. Procede, pues, afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquéllas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 C.E., cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material». En el mismo sentido se añade, en el FJ 6 b) de la misma STC 61/1997, que «la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que...

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