Los aeropuertos privados no son sistemas generales. El caso concreto del proyecto de singular interés que autoriza la construcción del aeropuerto de Ciudad Real. Valoración del suelo a efectos expropiatorios
| Autor | Antonio Toledo Picazo |
| Cargo | Letrado de la Excma. Diputación Prov. de Albacete.Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de la UCLM.Ex Secretario de la CPU de Albacete |
Mediante el presente artículo se pretende dar una respuesta adecuada y a su vez convincente, en Derecho, sobre la naturaleza urbanística que debe darse legalmente a un aeropuerto privado, esto es, cuando no sean de titularidad pública estatal, autonómica o local, y, como consecuencia de lo anterior la valoración que legalmente corresponde al suelo que deba de obtenerse mediante expropiación forzosa para su ejecución y construcción.
Para ello, analizaremos el caso concreto del aeropuerto de Ciudad Real, de titularidad privada, cuya construcción ha sido autorizada por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha mediante un Proyecto de Singular Interés (PSI); instrumento previsto en el Decreto 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU).
Los PSI están previstos, actualmente, en los artículos 19 y ss. de citado Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad urbanística (TRLOTAU) y los artículos 13 y ss. del D 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento (RPCM) que desarrolla el TRLOTAU.
Recordemos, a efectos de fechas, que los PSI ya estaban contemplados en la ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, la cual fue modificada por la ley 1/2003, de 17 de enero, y aprobándose posteriormente el DL 1/2004, de 28 de diciembre (TRLOTAU). La previsión inicial de los PSI en la LOTAU era casi idéntica al vigente DL 1/2004, de 28 de diciembre, el cual ha sido modificado recientemente por la ley 2/2009, de 14 de mayo, sin que estas modificaciones afecten a las cuestiones que se plantean en este trabajo.
El PSI por el que se autoriza la construcción del aeropuerto de Ciudad Real fue aprobado definitivamente por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (JCCM) mediante acuerdo del Consejo de Gobierno de la JCCM, de fecha 23 de julio de 2003 (DOCM de 24 de septiembre de 2003). Los terrenos necesarios para su ejecución, que se ubican en parte de varios municipios, se han obtenido mediante expropiación forzosa. En estos momentos tenemos constancia de que se están tramitando recursos contra la valoración efectuada por el Jurado Regional de valoraciones, órgano dependiente de la JCCM y previsto en el art. 152 del TRLOTAU, el cual ha considerado que la valoración debe ser como suelo rústico.
Una cuestión parece clara: dada la fecha de aprobación del PSI y los acuerdos del Jurado Regional de Valoración (anteriores a la ley de suelo estatal: 8/2007, de 28 de mayo), la valoración de los terrenos donde se ha llevado a cabo el aeropuerto en la provincia de Ciudad Real, debe hacerse conforme a la anterior legislación de suelo estatal, esto es, la ley 6/1998, de 13 de abril, vigente en la fecha de aprobación definitiva del PSI y de la iniciación del expediente de expropiación, la cual se produce por la Resolución de fecha 27 de octubre de 2003 (DOCM núm. 163 de fecha 19 de noviembre de 2003), por aplicación de la disposición transitoria tercera de la ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo estatal e igualmente la misma disposición transitoria del RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo. En el apartado correspondiente de este trabajo nos referiremos a este debate jurídico sobre qué ley sería aplicable a efectos de valoración, si el expediente de expropiación se iniciara vigente la ley 6/1998 y, sin embargo, el expediente de justiprecio se iniciara ya vigente la ley de suelo 8/2007 o el RDL 2/2008. Nos remitimos al apartado número VII de este estudio, en el que se desarrolla nuestra opinión con más detalle.
Sobre la posible aplicación del art. 25.2 de la ley 6/1998, de 13 de abril, para valorar el suelo objeto de expropiación para construir el citado aeropuerto, estimamos que no es aplicable. Recordemos que dicho precepto fue modificado por el art. 104 de la ley 53/2002, de 30 de diciembre; y entendemos que no es de aplicación por cuanto en el caso del aeropuerto de Ciudad Real, al no ser un sistema general, como tendremos ocasión de ver, su construcción ha sido permitida por un Proyecto de Singular Interés (PSI) que clasifica y califica el suelo necesario para su ejecución, o al menos eso es lo que le impone la ley del suelo de Castilla-La Mancha (DL 1/2004, de 28 de diciembre), al planificador, y por estos motivos se descarta y deja de lado toda la discusión jurídica y doctrinal (y también jurisprudencial) sobre la valoración de los suelos a que se refiere dicho precepto, como son los destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, que deberán valorarse según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran, por lo que, de conformidad con la jurisprudencia, al interpretar dicho precepto, deben serlo, como suelo urbanizable, siempre que dicha construcción cree ciudad; y de no crearla, la valoración debe ser conforme al suelo donde se ubiquen, que en este caso sería como suelo rústico o rural (terminología esta última prevista en el RDL 2/2008).
La discusión, a veces compleja, de si se crea o no ciudad una infraestructura o servicio público de interés general supramunicipal, puede ser casuística y por tanto, seguramente escurridiza (y a veces nos tememos que interesada), ya que todo el discurso jurídico y seguramente judicial giraría en torno a si dicha instalación se integra o no en la ciudad, o ciudades más próximas, de suerte que según la doctrina y los tribunales cuando sean vías de comunicación interurbana no crearían ciudad y el resto se analizará caso por caso en virtud de diversos parámetros que dan a la Administración y también a los tribunales una amplia potestad discrecional. Aunque señalemos que la jurisprudencia referida a los aeropuertos, caso, por ejemplo el del de Barajas no se ha discutido que éste creara ciudad. Ahora bien, en este último supuesto el Aeropuerto de Barajas si es un sistema general y el de Ciudad Real no lo es, esa es la diferencia y sus consecuencias que analizaremos detenidamente en este estudio.
Ejemplo de dicha jurisprudencia, aunque referida a los sistemas generales, que repetimos no es el caso del aeropuerto de Ciudad Real, la hallamos en la interesante STS de 1 diciembre 2008, RJ 2008\7025. Recurso de Casación núm. 5033/2005. Ponente: Excmo. Sr. D. Joaquín Huelin Martínez de Velasco, la cual señala:
Por excepción, nuestra jurisprudencia, ha permitido que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, se aprecien como urbanizables siempre y cuando se destinen a “crear ciudad”, salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada (recuérdese el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto). No se trata de que el sistema general se contemple como tal en el planeamiento general, sino de que, esté previsto o no, tenga dimensión urbana, coadyuvando a la articulación del núcleo ciudadano. Si el plan no lo incluye, como era el actual caso, se debe a que, normalmente, trasciende de la esfera municipal, sin perjuicio de su conexión con los servicios estrictamente locales, mientras que si forma parte de sus determinaciones habrá que indagar si cumple aquella función de “crear ciudad” o es obligado reflejo (téngase en cuenta el prin-cipio de coordinación al que hemos aludido en el fundamento primero) del establecimiento de dotaciones que superan el nivel local
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También, y en la misma dirección, la STS de 18 enero 2005, RJ 2005\2312. Recurso de Casación núm. 5291/2002. Ponente: Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, aunque referido a sistemas generales, concluye que:
«El sistema general de comunicaciones -repetimos: en la medida en que sirva para crear ciudad-, es materia específica de los Planes de urbanismo y estos lo tienen que recoger en sus determinaciones. Cuando el Plan General de Madrid lo hace, está cumpliendo un mandato que —como hemos dicho— es una constante en nuestra legislación urbanística; en cambio, cuando el de Alcobendas lo omite, está incumpliéndolo. Y por eso tal circunstancia no puede alterar el mandato mencionado hasta el punto de desvirtuar su contenido por la fuerza de los hechos . En suma, al tratarse de una instalación vinculada al sistema general de comunicaciones, es indiferente que se encuentre reflejada o no en el planeamiento urbanístico, para que tenga un tratamiento conforme a lo dispuesto en dicho planeamiento.
A la misma conclusión se llega partiendo del concepto material del propio sistema general, que la doctrina jurisprudencial ha vinculado al “destino” del suelo expropiado, destino que, según dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 1997 (RJ 1997, 2427), “no depende del título que formalmente se le atribuye”. Es de citar también la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1999 (RJ 1999, 7277), en la que se contempla el...
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