Los Principios rectores de la política social y económica
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de La Coruña |
| Páginas | 261-362 |
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Los Principios rectores de la política social y económica dan nombre al título del capítulo tercero de la Constitución española de 1978, y siguen, como ya hemos señalado, la orientación alemana, pues ni conforman auténticos derechos fundamentales sociales, ni si quiera derechos sociales exigibles en sí mismos. Todo lo más, «aunque deben orientar la acción de los Poderes públicos, no generan por sí mismos derechos judicial-mente actuables»210, constituyen «criterios para resolver la constitucionalidad de una acción positiva del legislador»211, «conducen a la intervención del Estado para hacerlos efectivos, a la vez que dotan de una trascendencia social al ejercicio de sus derechos por los ciudadanos –especialmente de los de contenido patrimonial como el derecho de propiedad– y al cumplimiento de determinados deberes –como los tributarios–»212, «enuncian proposiciones vinculantes en los términos que se desprenden de los artículos 9 y 53 de la Constitución: dejan al legislador un margen muy amplio»213, «son normas que deben informar la legislación positiva y la práctica judicial»214.
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Los Principios rectores de la política social y económica, como también ha precisado el Tribunal Constitucional del Reino de España, son de naturaleza muy diversa, carecen de las notas de aplicabilidad y justiciabilidad inmediatas que caracterizan a los derechos fundamentales de la persona y tienen un valor constitucional respecto de todos los Poderes públicos sin distinción, orientando sus respectivas actuaciones215. En todo caso, «no cabe considerarlos como normas sin contenido ya que es obligado tenerlos presentes en la interpretación tanto de las restantes normas constitucionales como de las leyes»216.
La doctrina del Tribunal Constitucional español es bien clara acerca del carácter de tales Principios: son de naturaleza diversa, informan la legislación, la actuación de la Administración pública así como la jurisdiccional, no generan derechos exigibles ni por tanto disponen de las notas de aplicabilidad y justiciabilidad inmediata, aunque tampoco son normas sin contenido. De la sentencia de 7 de febrero de 1984, una de las mejores sentencias que ha dictado el Tribunal Constitucional español, se deduce, sin embargo, que el Estado debe hacerlos efectivos y que tales principios impregnan de contenido social los derechos y los deberes de los ciudadanos.
En el marco de los Principios rectores de la política social y económica hay normas de muy diversa naturaleza. Efectivamente, hay principios que deben orientar la acción de los Poderes del Estado, y hay, derechos que tienen la caracterización jurídica que les ha dado el Tribunal Constitucional. También, es obvio, faltan los derechos fundamentales sociales, que deberían ubicarse en el capítulo y sección correspondiente a los derechos fundamentales
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de la persona pues, como hemos señalado ya, esta categoría es una, multifuncional, pero única y con un solo régimen jurídico.
Es verdad que el entendimiento y sentido que tiene este capítulo de la Constitución española es probablemente el que cabía esperar del momento en que se promulga nuestra Carta Magna, habida cuenta, sobre todo, de la influencia que en ella tuvo la Ley Fundamental de Bonn que, como sabemos, tampoco dota de aplicabilidad y justiciabilidad inmediata a los derechos sociales fundamentales. Sin embargo, a día de hoy tal capítulo se ha quedado obsoleto y, mientras no se reforme, debería procederse por el Tribunal Constitucional a una labor de interpretación que rescatara, a partir de una rigurosa operación de argumentación y ponderación sobre los principios esenciales del Estado social y democrático de Derecho, como ha hecho su homónimo alemán, los derechos sociales fundamentales, que son derechos fundamentales de la persona, inherentes a la condición humana.
La evolución del Estado social, el colapso de la dimensión estática del Estado de bienestar, y la profunda crisis que vive en este tiempo el constitucionalismo europeo, junto a la colosal crisis económica y social que se ha instalado entre nosotros en estos años, aconsejan, a mi juicio, dar un paso adelante y pensar en la existencia de genuinos derechos fundamentales de la persona que requieren acciones positivas de los Poderes públicos para su realización.
A pesar de la interpretación del Tribunal Constitucional en su conjunto hay que subrayar que estos Principios no son normas sin contenido y sobre todo, como establece la sentencia quizás más importante en la materia, que es la 18/1984 de 7 de febrero, glosada en diversos pasajes de este trabajo, afirmar que la funcionalidad de estos principios conduce a la intervención del Estado para hacerlos efectivos. Es decir, el Estado en su quehacer debe buscar la forma concreta en que tales Principios sean efectivos y reales, pues el artículo 9.2 constitucional no se limita a señalar la conveniencia de que el Estado facilite las condiciones para que se pueda realizar la libertad y la igualdad, o la libertad solidaria, sino que manda a los Poderes públicos que la libertad y la igualdad de
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las personas y de los grupos en que se integran sea real y efectiva. Y, probablemente, la forma más coherente con el modelo del Estado social y democrático de Derecho, sea precisamente la de instaurar o alumbrar genuinos derechos fundamentales sociales que en este tiempo permitan mantener, contra viento y marea, los postulados elementales de este modelo de Estado, desnaturalizado por no haber empalmado bien la juridicidad administrativa en la supremacía de la Constitución y sus valores fundamentales.
La libertad en su sentido más individualista está reconocida como derecho fundamental en la Constitución. La igualdad no, pues formalmente no se encuentra en la sección segunda del capítulo primero de nuestra Constitución. Sin embargo, insisto, la letra del artículo 9.2 es bien clara y dice lo que dice. Además, la acción de los Poderes públicos no solo va dirigida propiciar la efectividad de la libertad y la igualdad de personas y grupos en que se integran, se dirige también, como ya sabemos, a eliminar y remover los impedimentos para que la libertad y la igualdad sean efectivas. Es decir, el artículo 9.2 solo se ha realizado en parte, en lo que se refiere a la libertad. Y en lo que se refiere a la igualdad, al menos en lo que atiende al mínimo vital para vivir en dignidad, a la igualdad de oportunidades en su versión más elemental y conectada a la dignidad de la persona, todavía no ha sido suficientemente reconocida con las notas de realidad y efectividad con las que se distingue el régimen de la libertad individual en la Constitución de 1978.
En este sentido, es sorprendente, como señala Tenorio, que los Principios rectores contenidos en los artículos 39 a 52 de la Constitución, por razón de su ubicación en la Constitución, son los derechos, intereses o posiciones jurídicas subjetivas más débilmente protegidas por nuestra Constitución217, lo que en el tiempo en el que estamos, después de casi cuarenta años de aplicación de la Constitución, reclama un vuelco importante, especialmente en un época de crisis como la que vivimos.
Como sabemos, el artículo 53.3 constitucional sienta que el
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reconocimiento, el respeto y la protección de estos Principios (…) informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la acción de los Poderes públicos». A renglón seguido, para aclarar la cuestión, dice este precepto en el segundo inciso: solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. De tal precepto, el Tribunal Constitucional ha hecho una lectura y una interpretación, salvo la sentencia de 7 de febrero de 1984, conservadora, estática y literal sin tener en cuenta la virtualidad operativa del artículo
9.2 de la Constitución a que anteriormente nos hemos referido. Es verdad que la letra del 53.3 constitucional es bien clara, pero también es verdad que la letra del 9.2 de la Constitución también es clara.
Esta posición del Tribunal Constitucional, como ya hemos indicado al inicio de este epígrafe, se refleja fundamentalmente en la sentencia de 29 de enero de 1991 cuando dice que estos Principios en general deben orientar la acción de los Poderes públicos y «no generan por sí mismos derechos judicialmente actuables». Es decir, no son derechos fundamentales porque no son de aplicación inmediata y directa.
Más clara todavía es la sentencia de la Corte Constitucional española de 10 de febrero de 1992 cuando señala, en relación con la protección de usuarios y consumidores reconocida en el artículo 51 de la Constitución, que «este precepto enumera un principio rector de la política social y económica, y no un derecho fundamental. Pero de ahí no se sigue que el legislador pueda contrariar el mandato de defender a los consumidores y usuarios, ni que este Tribunal no pueda contrastar las normas legales, o su interpretación y aplicación, con tales principios. Principios que, al margen de su mayor o menor generalidad de contenido, enuncian proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de los artículos 9 y 53 de la Constitución (sentencia del Tribunal Constitucional 19/1982 de 5 de mayo). Ahora bien, es también claro que, de acuerdo con el valor superior del pluralismo político (artículo 1.1 de la Constitución), el margen que estos principios constitucionales dejan al legislador es muy amplio. Así
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ocurre con el artículo 51.1 constitucional, que determina unos fines y unas acciones de gran amplitud, que pueden ser realizadas con fórmulas de distinto contenido y alcance. Pero, en cualquier caso, son normas que deben informar la legislación positiva y la práctica judicial (art. 53.3 Constitucional)».
La dicción del artículo 53 constitucional hoy por hoy impide, salvo que se dé entrada en la lista de derechos fundamentales enumerados en la Constitución a los derechos fundamentales sociales a...
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