Capítulo III: De los principios rectores de la política social y económica

Autor:Antonio López Pina
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid
Páginas:17-42
RESUMEN

1. Sentido de los principios rectores. 2. Naturaleza jurídica y garantías. a) Fuerza normativa. b) Tipos normativos específicos. b1) Derechos. b2) Garantías institucionales. b3) Normas enunciadoras de tareas del Estado.

 
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COMENTARIO INTRODUCTORIO AL CAPITULO III DEL TITULO I *

Una glosa general de los Principios rectores plantea, en primer lugar, cuál es su sentido dentro del sistema constitucional y, en segundo lugar, su eficacia jurídica.

1. Sentido de los principios rectores

El fin de todo orden político legítimo y del correspondiente ordenamiento jurídico es la segura e igual libertad de los ciudadanos -definida, subjetivamente, por el contenido esencial de los derechos, y, objetivamente, por las condiciones materiales de su realización. La interpretación entretanto clásica, inspirada por la dogmática alemana, de los derechos fundamentales como derechos subjetivos completa tal vertiente de los mismos con una segunda en términos de principios objetivos del ordenamiento constitucional. Ciertamente, los derechos fundamentales nacieron históricamente como conquistas destinadas, en primer lugar, a asegurar la esfera de libertad del individuo frente a intromisiones de los poderes públicos. El hecho de que la libertad humana resulte amenazada no sólo por el Estado, sino por poderes no estatales que actualmente pueden resultar más amenazado-Page 20res aun que el propio Estado -en materia económica, de educación, de comunicación- hace, que una obligación positiva del Estado haya devenido esencial para la evolución progresiva y el despliegue de los derechos fundamentales. La libertad de los ciudadanos bajo las relaciones actuales estriba no sólo en una liberación de la intervención estatal. Una configuración en libertad y autonomía de la propia existencia depende mucho más de una serie de condiciones que no están a disposición del individuo, respecto de las cuáles el ciudadano en el mejor de los casos sólo parcialmente dispone; frecuentemente ni tan siquiera eso. Hoy día la dotación y el mantenimiento de tales condiciones constituye una clara tarea del Estado, que ha llegado a ser quien programa, guía y configura, esto es, el Estado de la procura existencial y del aseguramiento social. Por eso, en la medida en que la libertad humana, desde el punto de vista del Estado, no dependa tanto de que evite intervenir en las esferas particulares, cuanto de que su actividad se ejerza con general alcance, no se garantiza por más tiempo concibiendo los derechos fundamentales como meros derechos de defensa.

Bajo ambos aspectos: si se observa la libertad tanto desde el punto de vista del Estado como desde el de los poderes sociales, la libertad que garantizan los derechos fundamentales no puede entenderse como una esfera del individuo libre de la influencia estatal, que el Estado simplemente haya de respetar. La procura por el Estado de la efectividad de los derechos fundamentales, de éstos como principios objetivos del ordenamiento deviene el presupuesto, de que llegue a haber una real libertad (Hesse, 1996; Grimm, 1988; Häberle, 1983).

Los Principios rectores plantean un interrogante: ¿podría suceder que las disposiciones del Capítulo III del Título I de la Constitución guardaran conexión con estas dimensiones objetivas que en los derechos descubre la nueva dogmática, hasta el extremo de ser identificables como consecuencia positivizada de la idea de los derechos como principios objetivos?

La jurisprudencia constitucional española ha declarado que los derechos fundamentales tienen junto a su calidad de derechos subjetivos asimismo una función y consiguiente vertiente institucional (STC 25/1981). A la postre, no son los derechos y libertades como pretensiones subjetivas un fín en sí mismos; su ejercicio ha de venir orientado, antes bien, a realzar la institución garantizada. Inspirado en Häberle, Cruz Villalón tiende a identificar la cláusula del contenido esencial referida a los derechos fundamentales con la noción de garantía institucional. Gallego Anabitarte advierte que la afirmación del contenido objetivo de los derechos fundamentales hace innecesaria y perturbadora la utilización de la teoría de la garantía institucional en este ámbito -sin perjuicio de la presencia en nuestra Constitución de garantías institucionales y de institutos en sentido propio. Ciertamente, no todo son garantías institucionales; ni siquiera lo son todos los Principios rectores, como pretende Alonso García. Mas, en todo caso, lo que queda en pie es la crítica de Häberle a la contraposición schmittia-na entre la noción de institución y una libertad en principio ilimitada y previa al Estado y al Derecho, así como frente al empeño, al que no es ajeno entre nosotros García de Enterría, de reducir a derechos subjetivos todo el entramado objetivo del Derecho: la institucionalización de los derechos fundamentales tiene como misión y como efecto el robustecimiento de la libertad 1. Esa es a nuestro juicio la vía correcta, y la perspectiva desde la que Page 21 reequilibrar una cierta dogmática elaborada hasta el momento.

Desde tal perspectiva, la prolongación de la segura e igual libertad que constituyen derechos subjetivos como propiedad, libertad empresarial, trabajo, libertad profesional, reunión, asociación y libre expresión se traduce en la diversidad de institutos de la economía de mercado, las relaciones laborales y la opinión pública. En tal condición, tienen una función pública (STC 64/1988), cobran naturaleza y están sometidos a un estatuto públicos. Así, por ejemplo, en cuanto la economía de mercado es la versión institucional de propiedad privada y libertad empresarial, comprende el haz de funciones sociales y límites de aquéllas. La productividad (art. 38 CE) -de mercancías, riqueza, servicios-, la creación de empleo y la distribución del producto nacional bruto (Preuss, 1969) son las funciones públicas de la economía de mercado. De ahí su relevancia constitucional. La propiedad y libertad empresarial no albergan ya expectativas subjetivas que sean fines en sí mismos 2.

Ahora bien, por más que la jurisprudencia y la doctrina española hayan seguido mayoritariamente la inspiración alemana, la verdad es que nuestro texto constitucional no se queda anclado en las fuentes de las que es tributario, sentando con Page 22 mayor o menor audacia bases para una dogmática en la que los derechos subjetivos dejen de ser desproporcionadamente determinantes. Merece la pena seguir tal derrotero, por si nos ayudara a construir una respuesta.

Y es que, una vez perfilado a partir de la interpretación el entramado institucional en el que se insertan determinados derechos fundamentales, es fácil apreciar que los Principios rectores suponen, al menos en ocasiones, determinaciones constitucionales específicas sobre la configuración jurídica de tales instituciones. Así, los arts. 40, 41 y 42 imponen condiciones a la regulación jurídica de las relaciones laborales, ciertamente articuladas en principio a partir de derechos como la propiedad privada, la libertad de empresa, el derecho al trabajo y la libertad profesional.

Eso sí, la dimensión institucional de los derechos se proyecta en los Principios rectores sólo con reservas: porque podremos encontrar Principios rectores difíciles de conectar con derechos fundamentales en cuanto principios objetivos del ordenamiento, que más bien obedecen a distintas perspectivas que también la doctrina encuadra en la dimensión objetiva de los derechos -la obligación de protección o tutela de los derechos, por ejemplo-; y porque algunas facetas de la perspectiva institucional apenas encuentran luego correlato en el análisis de los Principios rectores.

Todo el edificio dogmático de los derechos fundamentales en la jurisprudencia y la doctrina alemanas y españolas arranca de una vigorosa concepción de los mismos como derechos subjetivos; aún más, apostando por el retorno a una comprensión exclusivamente liberal de los derechos como derechos de defensa, un sector muy cualificado de la doctrina (Böckenförde; Schlink) 3 ha impugnado la dimensión objetiva misma de los derechos fundamentales. Por otra parte, en todo Occidente acusamos numerosos indicadores de que un desarrollo tan portentoso de derechos subjetivos y garantías no se ha visto acompañado por un correspondiente perfeccionamiento de la democracia representativa como forma de gobierno de nuestras sociedades.

Si la perspectiva aquí propuesta considera la vertiente objetiva de los derechos fundamentales como supuesto de los Principios rectores, y aún cuando propugnemos la interpretación de éstos en el sentido de un reforzamiento de la dimensión pública de tal vertiente objetiva, no podemos por menos de reconocer Page 23 que todo el edificio dogmático de los derechos fundamentales arranca de su dimensión subjetiva. Y el hecho es que tan unilateral y pronunciado punto de partida ha sido correlato de un desproporcionado individualismo, de escasa sensibilidad para la vida en común y para la indispensabilidad del Estado y de lo público -nacional o supranacional. El problema no es nuevo: trae causa de la ideología liberal que suyace a la Constitución norteamericana y a la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano. Después del período nacional-socialista y de la derrota bélica se comprende el punto de arranque de la Ley Fundamental de Bonn y de la jurisprudencia inicial del Bundesverfassungsgericht. Pero el caso es que, sin que conste la conciencia del fenómeno en la doctrina o la jurisprudencia, el actual cuarteamiento de la Democracia, en Occidente en general y en España en concreto, y ciertas tensiones del Estado de Derecho se explican justo por una desproporcionada expansión de los derechos subjetivos hasta extremos de paroxismo (Cabo Martín, C. de, 1994, 1993) 4.

Pues bien, por más que no quepa ignorar que la heterogeneidad de contenidos del Capítulo III probablemente impide que ésta o cualquier...

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