Principios jurídicos básicos de la LOFAGE

Autor:Javier García Fernández
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:453-473
RESUMEN

14.1. La posición constitucional de la Administración - 14.2. La noción constitucional de la Administración General del Estado - 14.2.1. Que la acción de la Administración General del Estado se realiza bajo la dirección del Gobierno - 14.2.2. Que la Administración General del Estado desarrolla funciones ejecutivas de carácter administrativo - 14.2.3. Que la Administración General del Estado está... (ver resumen completo)

 
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14.1. La Posición Constitucional de la Administración

Antes de examinar los principios organizativos de la LOFAGE conviene precisar dos cuestiones previas, a saber, la posición constitucional de la Administración y los antecedentes del texto legislativo. El modelo organizativo de la LOFAGE trae causa de la Constitución pero esta afirmación sólo se corrobora examinando el modelo constitucional previo. A su vez, la LOFAGE no es una Ley apresurada sino que sus primeros borradores se redactan muchos años antes de la definitiva remisión del proyecto de ley a las Cortes Generales. Si con notable fidelidad a su título, la LOFAGE tiene por objeto regular la organización y el funcionamiento de la Administración General del Estado y de los Entes que la misma Ley viene a denominar Organismos públicos, antes de adentrarnos en este doble objeto conviene señalar los antecedentes dogmáticos y normativos de la Ley.

A diferencia del régimen franquista y de las anteriores experiencias constitucionales1, la Constitución de 1978 ha efectuado una nítida separación entre el Gobierno y la Administración como se desprende de los artículos 97 y 103.1. La separación está justificada por el carácter que se confiere al Gobierno que, como en todo régimen parlamentario, está investido de la legitimidad que dimana de haber recibido (en España a través de su Presidente) la confianza del Parlamento. La relación fiduciaria establecida entre el Parlamento y el Gobierno determina la posición de éste en un doble sentido: a) porque eltelosde su acción es el programa de gobierno presentado al Congreso de los Diputados por el candidato a

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Presidente para obtener la confianza de la Cámara así como por el mantenimiento de esa confianza a través de los mecanismos de responsabilidad parlamentaria; b) porque se tiene que servir de la Administración para ejecutar ese programa de gobierno, ejecución que sin embargo ha de respetar los principios que establece el artículo 103.1 de la Constitución. En consecuencia, el Gobierno está investido de una legitimidad democrática de la que carece la Administración que es solamente un ente instrumental. Por eso, en un régimen parlamentario el Gobierno y la Administración son entes separados: el primero dirige a la segunda como reza el artículo 97 de la Constitución española.

Esta posición de un ente, la Administración, subordinado a otro, el Gobierno, no es suficiente, empero, para entender la posición constitucional de la Administración. Además de estar dirigida por el Gobierno tiene otras tres características peculiares conforme a la Constitución: a) La Administración sirve con objetividad los intereses generales (art. 103.1, primer inciso, de la Constitución);
b) se rige conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (art. 103.1, segundo inciso, de la Constitución); c) se inserta en el Estado social y democrático de Derechoexartículo 1.1 de la Constitución. Estas tres notas características ayudan a entender su posición jurídica.

Hay que empezar señalando que no hay contradicción entre la facultad de dirección (sin dudapolítica) que ejercita el Gobierno y el servir con objetividad los intereses generales. El Gobierno ejerce su acción siguiendo eliterestablecido en el programa de investidura que presentó el candidato a Presidente ante el Congreso de los Diputados, programa en torno al cual se ha anudado la relación fiduciaria que une al Gobierno con el Congreso. Este programa se renueva a lo largo de toda la legislatura, adaptándose a los cambios que sean necesarios para adecuarse a la dinámica política, pero en la perspectiva democrático-parlamentaria el Gobierno está políticamenteobligadoa cumplir su programa para lo que se tiene que servir de la Administración que es el aparato burocrático que ejecuta materialmente sus decisiones. Si vale una imagen anatómica, tan repetida en los tratadistas del barroco, el Gobierno es el cerebro en tanto que la Administración es el resto del cuerpo. Desde tal punto de vista, la Administración actúa con criterios político-partidistas pues ha de ejecutar un programa de gobierno que en parte (pero sólo en parte) refleja el programa electoral de un partido que ganó las elecciones. ¿Cómo casa esta idea con el mandato constitucional de que la Administración sirva con objetividad los intereses generales Nos referiremos a ello al comentar el artículo 2.

Veíamos igualmente que la Administración está inserta en el Estado social y democrático de Derecho. Dejando aparte interesantes polémicas doctrinales acerca del alcance de esta inserción de la Administración Pública en el Estado social conviene señalar que, más allá de algunas interpretaciones en clave civilis-

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ta que se han hecho del Capítulo III del Título I de la Constitución, todos los artículos de este Capítulo recogen políticas públicas que los poderes públicos, a través de sus respectivas Administraciones, han de aplicar con un alcance y una extensión que varía según sus respectivos programas de gobierno. En consecuencia, la acción administrativa del Estado social en España se enmarca en los principios que contienen los artículos 39 a 52 de la Constitución.

14.2. La noción Constitucional de la Administración General del Estado

El primer apartado del artículo 2 de la LOFAGE recoge contenidos de los artículos 97 y 103.1 de la Constitución. En una primera aproximación podría incluso pensarse que no sólo es superfluo sino que responde a una técnica legislativa incorrecta, la denominadatécnica duplicativa, pues en sede de justicia constitucional se ha señalado con mayor o menor extensión lo inadecuado que es llevar a una norma de rango inferior los contenidos de otra norma superior máxime cuando, como ocurre en este caso, esa traslación no conlleva sólo una degradación de rango sino que además podría aparecer como una interpretación de la Constitución por parte de un órgano, las Cortes Generales, que carece de la competencia de interpretación constitucional2. De hecho, algunos comentaristas del artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que introduce los mismos principios y la misma técnica, han sido muy críticos con esta repetición de estos conceptos constitucionales3.

Sin embargo, este apartado, lejos de invadir campos competenciales de otros órganos constitucionales, constituye un acierto que conviene destacar. A leyes como la LOFAGE se les debe exigir que proporcionen al operador jurídico y al ciudadano una definición rigurosa, precisa y completa de los órganos o instituciones que vienen a regular. La noción constitucional de la Administración está dispersa en los citados artículos 97 y 103.1 más algunas notas relevantes pero accesorias en el resto del artículo 103 y en los artículos 105 y 106. En consecuencia, el núcleo de esa noción constitucional no sólo está disperso sino que además proporciona alguna indeterminación como se observa

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en el artículo 97, segundo inciso, cuando se proclama que el Gobierno «ejerce la función ejecutiva».

Este primer apartado viene a dar una repuesta acertada tanto a la dispersión conceptual que hallamos en la Constitución como a los flecos de indeterminación que también aparecen. Y para ello, encontramos en el primer apartado, debidamente concatenadas, las siguientes proposiciones:

14.2.1. Que la acción de la Administración General del Estado se realiza bajo la dirección del Gobierno

Jiménez Asensio ha resumido muy bien el problema conceptual que entraña esta función: «La facultad atribuida por la Constitución al Gobierno de dirigir el aparato administrativo no ofrece margen de duda. Los problemas, sin embargo, estriban a la hora de definir en qué consiste esa facultad de “dirección” y, sobre todo, cómo se manifiesta»4. Tiene razón Jiménez Asensio máxime cuando casi todos los autores que han intentado concretar los elementos más significativos de esta función de dirección se quedan en la corteza del problema de tal manera que señalan diversas manifestaciones de la función de dirección (emplear instrumentos normativos, aprobar el proyecto de Presupuesto, efectuar nombramientos de altos cargos, establecer directrices, etc.) sin llegar a identificar su núcleo esencial.

Una posible vía que intente desentrañar en qué consiste esa función directiva tan específica ha de partir de dos premisas: que lo que el Gobierno dirige no es una actividad sino un ente como señaló tempranamente Ignacio de Otto5,

por lo que es de aplicación toda la teoría jurídica y todas las técnicas de las Ciencias de la Administración en lo que se refiere a la dirección de organizaciones completas; y que esa dirección tiene naturaleza teleológica, es decir, como apuntó López Calvo6, que la actuación de la Administración se efectúa tras una decisión política de adecuación y oportunidad. Pues, en definitiva, dirigir la Administración es una manifestación de la dirección de la política interior y exterior7.

A partir...

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