Principios fundamentales del sistema constitucional español
| Autor | Antonio M. García Cuadrado |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho constitucional |
| Páginas | 392-413 |
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326. Exposición que sigue. Con independencia de las características formales del Texto constitucional de 1978, debemos analizar ahora los principios fundamentales del sistema político por ella dibujado, que se encuentran enunciados en el Título preliminar, especialmente en los dos primeros artículos de la Constitución. Estudiaremos sucesivamente el tipo de Estado, el sistema de gobierno, el de organización territorial del poder y los valores superiores del ordenamiento jurídico, así como los principios instrumentales que la Constitución recoge.
327. Planteamiento. El art. 1.1 de la Constitución de 1978, en lo que se denominó en las Cortes constituyentes como “la pieza básica de la arquitectura. Así, por ejemplo, los Reales decretos 67, 68 69 y 70/1988, todos ellos de 19 de enero e igualmente los 1, 2, 3 y 4/1993, de 8 de enero y los Reales decretos 954 y 955/2002, de 11 de septiembre. Sólo se diferencian de los demás reales decretos en que no figura en la redacción la mención a la deliberación del Consejo de Ministros.
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tura constitucional”57y la doctrina ha venido en llamar la “norma de apertura” donde se contiene la fórmula política de la Constitución58, comienza afirmando que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. la cuestión es qué debemos entender con esta compleja expresión; o mejor,qué quiso decir con ella el constituyente español de 1977-78. Y sobre todo qué consecuencias tiene para nuestro ordenamiento constitucional el que el Estado español quede definido como social y democrático de Derecho.
Por lo pronto podemos afirmar que, aunque la expresión apareciera ya en la ley Fundamental de Bonn (art. 20) más que un concepto de elaboración doctrinal, el constituyente español quiso crear un concepto síntesis asumible por todos los partidos que participaron en el consenso constitucional59.
De hecho tal fórmula recoge la quintaesencia del ideal político occidental de finales del siglo XX, no sólo de los socialdemócratas, como vamos a comprobar seguidamente. Tres son las ideas que lo conforman: la de Estado de Derecho, la de Estado social y la de Estado democrático, tres calificaciones que mutuamente se complementan, pero también se limitan como ha destacado repetidamente la doctrina. Veamos brevemente cómo surgieron y con qué significación cada uno de estos términos.
328. Estado de Derecho. El Estado de Derecho es la forma moderna y técnica con que se designa al Estado constitucional60, y expresa la idea de que el poder político del Estado, todos sus poderes sin excepción, se encuentran en su actuación sometidos al Derecho, es decir, a normas jurídicas. Surgió como oposición y en contraste con la arbitrariedad con la que, según las ideas ilustradas, actuaban los príncipes soberanos en el Antiguo Régimen (aunque hoy en día se sabe lo inexacto de este prejuicio). En todo caso, desde su mismo nacimiento se asoció a la idea de Estado de razón, es decir, aquel donde las personas son gobernadas de forma razonable, lo que lleva consigo necesariamente la idea de moderación del poder que a su vez se manifestaría en la separación de poderes, inseparable del propio movimiento constitucionalista desde sus inicios.
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Suele considerarse a la doctrina liberal alemana de las primeras décadas del siglo xIx (y particularmente a Robert von mohl) como los primeros formuladores de la doctrina del Estado de Derecho (Rechtsstaat), pero la idea de que los gobernantes no pueden ser legibus solutus sino legibus alligatus no es en absoluto moderna, aunque sí lo sea su realización práctica. sánchEz agEsta61 la remonta a los escritos de francisco dE vitoria y de la Escuela Española de
Derecho Natural y otros autores creen ver indicios incluso en aristóteles62. En realidad es original de santo tomás dE aquino la idea de que hay que distinguir en el Derecho una vis directiva (que obliga tanto a gobernantes como a gobernados) de una vis coactiva (que sólo se impone a los gobernados)63. Sin embargo, la sumisión de los príncipes soberanos a las normas jurídicas no pasó de ser una obligación moral hasta la implantación del constitucionalismo. Además, salvo en Estados Unidos, el Parlamento siguió siendo legibus solutus en el sentido de que su actuación no se vio sometida a límites jurídicos hasta la aparición del control de constitucionalidad de las leyes que sólo tras la Segunda Guerra Mundial alcanzó su definitiva implantación en el Continente europeo.
329. Estado social. Ahora bien, el sometimiento de los poderes públicos a la legalidad no impidió que ésta siguiera siendo, en muchos casos, injusta. De ahí que se distinguiera entre un Estado de Derecho puramente formal (que se conformaba con el respeto a la legalidad prescindiendo de cuál fuera su contenido) de otro en el que la legalidad hubiese necesariamente de respetar unos contenidos de justicia, un Estado de Derecho material. la dimensión econó-mica de esta dualidad llevó a distinguir así entre el Estado liberal de Derecho y el Estado social de Derecho. En el primero, fruto del triunfo de la burguesía contra la monarquía absoluta, los derechos de libertad quedaban garantizados frente a injerencias de los poderes públicos, fundamentalmente del Gobierno y la administración, pero se hacía abstracción del progresivo aumento de la desigualdad real que el liberalismo económico y el capitalismo extremo del siglo xIx producía en el seno de la sociedad.
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Como reacción, en el Estado social de Derecho sería obligación estructural básica de los poderes públicos luchar contra la desigualdad económica y sus consecuencias sociales y políticas. Se pasó así de un Estado guardián a un Estado intervencionista (o “Estado administrativo”); de la abstención y pasividad de los poderes públicos ante la injusta distribución de los bienes (y consiguiente disfrute de los derechos) a una decidida actuación positiva con fines redistributivos y niveladores.
De ahí que los conceptos de “Estado providente” (el que actúa proveyendo al ciudadano de todo lo que necesita) o de “Estado de bienestar” o Welfare State (el que tiene entre sus fines esenciales el procurar a los ciudadanos las mayores cotas posibles de bienestar social) confluyeran en la idea de Estado social, que sería aquel en que la intervención administrativa que procura bienes a los ciudadanos para mejorar su calidad de vida se orienta hacia la redistribución de la riqueza, o lo que es lo mismo, bajo la directriz de la justicia social64. la doctrina del Estado Social fue formulada desde una óptica socialdemócrata por hermann hEllEr y otros comentaristas alemanes de la Constitución de Weimar poco antes del advenimiento del nacionalsocialismo, aunque pronto fue asumida desde las concepciones totalitarias que dominaron Europa hasta 1945. Sin embargo, su consagración definitiva tuvo lugar en las Constituciones de la posguerra (Francia 1946, art. 1; Italia 1947, art. 1; Alemania 1949, art. 20.1; Francia 1958, art. 2.1), pues fue ya aceptada por todas las corrientes democráticas, desde la democracia cristiana al socialismo democrático. En España sucedió algo parecido: la idea de Estado social latía en el art. 1 de la Constitución republicana de 1931, pero fueron las leyes Fundamentales quienes consagraron la expresión (art. 1 de la ley de Sucesión de 1947) y la elaboración de la Constitución de 1978 fue el momento en que las fuerzas democráticas asumieron sin excepción la idea del Estado social de Derecho65.
El tiempo ha demostrado, sin embargo, que la capacidad del Estado de nivelar el bienestar social de los ciudadanos y de proveerles de bienes y servicios es limitada, por lo que en los últimos tiempos se habla insistentemente de la crisis del Estado social. En efecto, los inmensos recursos económicos que se precisan para satisfacer las crecientes exigencias de bienestar social (sanidad, pensiones, educación, etc.) sólo han podido conseguirse con sistemas tributarios
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cada vez más gravosos y en los que la progresividad ha llegado a apagar el deseo de prosperidad. Pero como el hombre del Estado de bienestar no ha dejado de ser egoísta y de actuar la mayor parte de las veces por móviles económicos y por el insaciable deseo de poseer, los partidos neoliberales y en general los que propugnan limitar o frenar la voracidad impositiva del Estado providente han ido ganando adeptos en los países más avanzados. De este modo se han llegado en algunos lugares a recortar algunas de las prestaciones sociales típicas del Estado Social, aunque la mayoría se han consolidado y, en tiempos de bonanza económica, incluso ampliado66.
330. Estado democrático. Con todo, la sumisión de los poderes públicos al ordenamiento jurídico y la asunción por éstos de objetivos de nivelación social no garantizaba necesariamente la libertad de los ciudadanos, ni el principio de la soberanía del pueblo, puesto que sistemas totalitarios de uno u otro signo habían utilizado instrumentos y técnicas constitucionales para enmascarar la dictadura. De ahí que haya sido preciso añadir un tercer término a la calificación del Estado que excluye esos otros sistemas. El Estado democrático de Derecho es aquel en que la legalidad a la que se someten los poderes públicos es precisamente la legalidad democrática, es decir, la que procede de la voluntad de los representantes del pueblo. En este sentido, se considera hoy que la democracia es una “forma de Estado”, aquella que se contrapone a la autocracia.
En realidad tampoco así se ha resuelto del todo el problema porque, si el calificativo de “social” pudo ser utilizado por Estados totalitarios y autoritarios de signo nacionalista, el de “democrático” ha sido común a los Estados totalitarios de inspiración marxista-leninista. El...
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