Servicios de interés general y principio de competencia: del Tratado CEE de 1957 al Tratado De Lisboa de la Unión Europea, de 2007
| Autor | Casimiro López García |
| Cargo | Interventor-Tesorero de Administración Local |
| Páginas | 237-278 |
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El Tratado de la Comunidad Económica Europea, de 25 de marzo de 1957, sienta las bases para superar definitivamente la sucesión de guerras por el dominio continental, mediante la creación de un verdadero mercado común entre grandes países de la Europa occidental, y abre un proceso de colaboración entre los grandes Estados que permite promover nuevas fórmulas de integra-
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ción política. Los Tratados1establecen un proceso dinámico que se inicia con una política agraria común y por la libre circulación de mercancías en un mercado presidido por las reglas de la competencia y la prohibición de la discriminación. La consecución de estos primeros objetivos requiere la progresiva supresión de los aranceles interestatales y establecimiento de un arancel común, y la supresión de los monopolios fiscales sobre tabacos y carburantes, fundamentalmente. Los servicios públicos, a pesar de su manifiesta importancia política y económica y de su evidente configuración como monopolio público opuesto a las reglas de la competencia, sólo tienen una mención específica en el art. 77 del TCCE, en materia de transportes. Para identificar esta realidad, el TCCE establece el concepto de servicio de interés económico general, con la intención de superar la degradación total y absoluta de un concepto del que hay tantas definiciones como autores (ALESSI), que ha terminado por convertirse en «una expresión equívoca, con la que se arriesga a engendrar las peores confusiones» (COUZINET), sin otro valor que el de una simple etiqueta (WALINE); y la existencia de distintas tradiciones jurídicas estatales para fundamentar las prestaciones de servicio público2.
La definición de las necesidades y objetivos públicos a organizar y prestar por los poderes públicos al margen del mercado, y las modulaciones al principio de la libre competencia que tales prestaciones pudieran justificar estaban por concretar, pero quedaban anunciadas en el artículo 90.2 del Tratado de la Comunidad Europea (86.2, versión Maastricht), al afirmar que «las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada». El Derecho comunitario, para superar las diferencias entre los Estados de corte francés y sistema de la «publicatio» formal de actividades de servicio público, y de los que siguen la vía de la regulación de los elementos precisos para asegurar la prestación regular y continua de las obligaciones de servicio público, adopta sus propias formas y definiciones: la expresión «misión específica» y la de servicios de interés económico general engloba las distintas acepciones del concepto3de servicio
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público, para establecer un concepto propio, cuya fuerza expansiva le permiten afianzarse sobre el Derecho de los Estados.
La tensión entre los principios de libre mercado y los monopolios nacionales de servicio público se agudiza desde la entrada en vigor del Acta Única de 1986, que configuró un verdadero mercado único; añadiendo a la libre circulación de mercancías, la de movimientos de capital y la libre circulación de los trabajadores. Lo que unido al auge del movimiento privatizador del sector público industrial, generará un debate sobre la defunción del Estado del bien-estar que se mantiene hasta la fecha en todos los Estados, y que ha tenido y tiene especial virulencia en Francia4, como lo muestra su rechazo al proyecto de Constitución Europea en el referendum, de 29 de mayo de 2005. La discusión sobre el ámbito, forma y contenido de los servicios públicos acompaña a los Tratados desde sus orígenes, y está recíprocamente relacionada con la idea y la función del mercado5, y con la existencia de necesidades generales que no se sufragan ni prestan por el mercado y tampoco pueden ser atendidas individualmente.
No deben confundirse las misiones y finalidades de servicio público vigentes en las distintas constituciones de los Estados con su concreta configuración6, que a su vez nos recuerda la larga discusión doctrinal entre los partidarios de un concepto amplio de servicio público (DUGUIT), que llega a identificarse con la iniciativa del poder, y los partidarios de un concepto estricto o técnico (GARRIDO FALLA) que se identifica con los entes instrumentales y sus medios de prestación7.
En Derecho comunitario, la distinción entre servicios de naturaleza econó-mica y servicios de naturaleza no económica es la única que cuenta. Los principios de Derecho comunitario: libertad de circulación personal, no discriminación, libertad de prestación de servicios, el derecho de libre establecimiento, y las normas en materia de competencia y prohibición de ayudas estatales tienen alcance general y se aplicarán de inmediato a todo tipo de actividades económicas públicas o privadas. Desde el primer día entran en contradicción con las empresas públicas que tienen que someterse al mercado, y con los monopo-
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lios fiscales, que tienen que suprimirse. Sólo las actividades de interés económico general escaparán en el primer momento a sus efectos8.
Las sucesivas versiones de los Tratados CEE y EURATON de 1957, y CECA de 1951, incluyen pocas referencias a la iniciativa económica pública y a los servicios de interés económico general:
Empresas públicas: apartado 1 del artículo 86 y 295; no existe reserva ni trato especial, les resultan de aplicación todas las normas comunitarias sobre prohibición de toda discriminación por razón de nacionalidad y las reglas de competencia sin excepción. La evidente vinculación entre autoridades públicas y empresas estatales, y la existencia de todo tipo de ayudas, obligaron a la Comisión a establecer una vigilancia especial y a la aprobación de la Directiva 80/723, de 25 de junio, sobre transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y sus empresas públicas9.
Derechos especiales o exclusivos y supresión monopolios comerciales: artículo 31 y apartados 1 y 2 del artículo 86. El artículo 31 prohibía la discriminación entre los nacionales de los Estados miembros por los monopolios nacionales de carácter comercial10.
Servicios públicos: artículos 16, 30, 46, 73 y apartado 2 del artículo 86.
El Tribunal de Justicia Comunitario (TJCE) no utiliza el concepto de servicio público, en su lugar, se refiere a las actividades económicas de interés general creadas por las autoridades públicas o a las que funcionan bajo su responsabilidad, aunque la gestión esté cedida a un operador (público o privado) exterior a la administración. El concepto se aplica también a las actividades económicas denominadas de prestación en red: distribución de electricidad, gas y agua, correos y telecomunicaciones. El Tratado de Roma los denominó «servicios de interés económico general», y autorizó su excepcionalidad y la efectiva exen-
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ción de las normas de libre circulación y de competencia, fundamentalmente, por resultar necesario para el cumplimiento de los fines y misiones que tienen encomendados (artículo 86.2); también por razones de seguridad y salud pública (artículos 30 y 46), y por otras consideraciones de interés general que justifican la exención de las normas de competencia del artículo 87.3 y del 82.3.
El Acta Única y el Tratado de Maastricht añadieron la promoción de la cohesión económica y social, la protección de los consumidores y la necesidad de establecer redes transeuropeas.
Las disposiciones aplicables al sector de los transportes (artículo 73) admiten las ayudas públicas destinadas a...
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