El principio de proporcionalidad en otras ramas del derecho

AutorTeresa Aguado Correa
Cargo del AutorProfesora de Derecho Penal. Doctora en Derecho

1. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1. Consideraciones generales y consagración constitucional

El principio de proporcionalidad constituye, como hemos afirmado, un principio general del Derecho. Si bien adquiere un especial protagonismo a lo largo de la Historia del Derecho penal, no hay que olvidar que posteriormente pasó a tener vigencia también en el Derecho de policía y más tarde en todo el Derecho administrativo. La introducción del concepto de proporcionalidad en el Derecho de policía tiene lugar en su etapa liberal del siglo XIX, etapa caracterizada por «el robustecimiento constitucional de unos derechos que limitan el ejercicio de la potestad policial» 1.

En cuanto al Derecho administrativo español 2, podemos afirmar que se asienta sobre bases constitucionales de libertad y de justicia material, que se proyectan sobre todas las relaciones jurídico-administrativas. Por una parte, el principio de «favor libertatis» aparece asentado en nuestro Ordenamiento jurídico dentro del marco ofrecido por el Estado social y democrático de Derecho; por otra, el Derecho administrativo viene presidido por una continua valoración de intereses generales y públicos. En este contexto, a la Administración se le suele encomendar la resolución de complejos conflictos en los que se encuentran implicados una serie de intereses colectivos y ello hace necesario el uso de principios y técnicas jurídicas que introduzcan la idea de racionalidad en el comportamiento de la actividad administrativa 3.

La realidad es que en el Derecho administrativo español, a pesar de que incluso ya en la normativa preconstitucional se contemplaban preceptos 4 de los cuales la doctrina, y en cierta medida la jurisprudencia, extrajeron el principio de proporcionalidad como principio rector de la actividad administrativa, la jurisprudencia, muy lejos de dotar de una validez general a este principio en el ámbito del Derecho administrativo, limitó su aplicación a determinados ámbitos de actuación de la Administración Públicas 5, en particular en lo referente a la actuación de las Administraciones locales debido fundamentalmente a lo dispuesto en el artículo 6 RSCL. En este artículo se contemplan de una manera clara dos de los aspectos del principio de proporcionalidad: la adecuación y la necesidad, siendo el el tenor literal de este artículo: «1. El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que lo justifiquen.

  1. Si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual». De este precepto hay que destacar la claridad con que se formulan estos aspectos o subprincipios ya en 1955, fecha de la que data este Reglamento. Hasta ahora, a pesar de que otras normas recogen este principio, no se ha formulado de manera tan precisa 6.

Una vez aprobada la Constitución y a raíz de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que de forma expresa reconoce que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho (SSTC 62/1982, 102/1984), ya no se plantean dudas acerca de la aplicabilidad de este principio a todos los ámbitos de actuación de la Administración Pública. Incluso se afirma que el reconocimiento del principio de proporcionalidad como uno de los principios generales del Derecho adquiere especial relevancia para el Derecho administrativo, más que para otras ramas del Ordenamiento jurídico, debiéndose rechazar su conceptuación como mera regla lógica o de interpretación 7.

Al afirmarse que además de un principio general del Derecho constituye un principio constitucional, la exigencia del principio de proporcionalidad para la actividad administrativa no ha de extraerse de las diversas disposiciones sectoriales que regulan la actuación de las distintas Administraciones públicas, sino que se deriva del texto constitucional y en especial de los artículos 1.1, 9.3 y 10.1 CE. Aparte, según LÓPEZ GONZÁLEZ, los artículos 103.1 y 106.1 de la CE ofrecerían también una base para afirmar que estamos ante un principio institucional de la Administración, puesto que «marca las pautas del comportamiento de la Administración para que ésta alcance los fines que el Derecho le atribuye: servir con objetividad los intereses generales y adecuar la actuación a los fines que la justifican» 8. Se puede afirmar pues, que el principio de proporcionalidad como elemento institucional y básico del comportamiento de la Administración, está implícito en el artículo 103.1 CE, puesto que «servir con objetividad los intereses públicos generales es la esencia misma de la Administración, lo que significa ponderación de intereses y racionalidad del comportamiento». Por otra parte, también se encuentra implícito en el artículo 106.1 CE, ya que el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican no sólo conlleva la prohibición de perseguir fines distintos, sino también el deber constitucional de adecuación de la actividad administrativa a los fines establecidos por el Ordenamiento jurídico 9. También el TS ha considerado en algunas sentencias (SSTS de 18 de febrero de 1992 y 27 de julio de 1994), el principio de proporcionalidad como un principio general del Derecho derivado del artículo 106.1 CE por la exigencia contenida en este precepto de que exista armonía entre los medios utilizados y la finalidad perseguida.

De todo lo dicho cabe deducir que el principio de proporcionalidad, en cuanto consagrado en la Constitución, ha de informar y disciplinar todas las actuaciones de la Administración y no sólo las que lleva a cabo en determinados sectores. Ha de ser tenido en cuenta tanto en el proceso de producción como en el aplicación del Derecho administrativo. En este sentido, en una Sentencia de 3 de junio de 1992, el Tribunal Supremo declaró que el principio de proporcionalidad queda configurado como un medio extraordinario de evitar daños o perjuicios al administrado que procederían de una estricta aplicación de la norma en pugna con el principio de justicia material.

1.2. Principio de proporcionalidad y derecho de policía

1.2.1. Consideraciones generales

El principal campo de aplicación del principio de proporcionalidad en Derecho administrativo se encuentra en el sector de la actividad de policía, adquiriendo una especial relevancia cuando se trata de limitar las medidas de policía cuando están en juego derechos individuales. En cuanto al sector de la policía, se suelen destacar dos aplicaciones de este principio: por una parte, debe existir una relación razonable, adecuada y no desproporcionada entre el fin perseguido por la acción administrativa y los medios que se utilizan para lograr dicho fin; por otra parte, cuando existan diversas formas de actuar se debe optar por el medio que restrinja en menor medida los derechos de los particulares y permita conseguir el fin perseguido.

Acabamos de apuntar que el principio de proporcionalidad adquiere especial relevancia cuando están en juego derechos individuales, y más aún cuando se trata de medidas policiales que recaen sobre actividades que suponen el ejercicio de derechos fundamentales, esto es debido a que la ley permite a la Administración, por razones de policía, restringir el ejercicio de los derechos individuales. En el uso de esa facultad, la Administración deberá limitar esas restricciones a las que sean estrictamente necesarias para la tutela de los intereses públicos, lo cual implica la obligación de elegir aquella opción que restrinja en menor medida tanto los derechos individuales como los intereses colectivos, así como la prohibición de medidas desproporcionadas que limiten de una manera innecesaria y excesiva los derechos de los particulares.

En el ámbito de la Administración local son principios generales, anclados en la legislación anterior pero remozados en la formulación que de los mismos se hace en la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de noviembre de 1985, LO 7/85, en relación con la intervención en la actividad de los ciudadanos, los de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines que justifican la intervención y respeto a la libertad individual (art. 84.2 LBRL) 10. El principio de congruencia exige que la medida adoptada sea congruente con el fin legitimador de la intervención, es decir, que sea adecuada para la consecución del fin que se pretende conseguir y que legitima la intervención de las Corporaciones Locales; el principio de respeto a la libertad individual o favor libertatis supone la prioridad en todo caso de la intervención que restrinja en menor medida la libertad individual (principio de necesidad). En este sentido, el TS, en Sentencia de 18 de abril de 1984, manifestó: «... el contenido de los actos de intervención serán congruentes con los motivos y fines que lo justifiquen y, si fueren varios, habrá que atender con preferencia al menos restrictivo de la libertad individual».

Por otra parte, tampoco debemos olvidar que la primera sentencia del Tribunal Constitucional en la que se habla expresamente de la idoneidad, necesariedad y proporcionalidad como requisitos o condiciones necesarios para superar el juicio de proporcionalidad (STC 66/1995), desestimaba un recurso de amparo que se interpuso contra una Resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, que prohibía la celebración de una concentración porque concurrían «razones fundadas de que puedan producirse alteraciones de orden público, con peligro para las personas o bienes», es decir, las razones previstas en el artículo 10 LO 9/1983. En el Fundamento Jurídico 5 el Tribunal afirma:

Para comprobar si la medida impeditiva del ejercicio del derecho de reunión supera el juicio de proporcionalidad exigible, es necesario constatar si cumple los siguientes tres requisitos o condiciones: si tal medida era susceptible de conseguir el objetivo propuesto -la garantía del orden público sin peligro para personas y bienes-; si además, era necesaria en el sentido de que no...

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