El principio de prevalencia
| Autor | Jorge Fernández-Miranda Fernández-Miranda |
| Cargo del Autor | Prof. Titular de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 89-176 |
TERCERA PARTE
EL PRINCIPIO DE PREVALENCIA
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. SIGNIFICADO Y RÉGIMEN JURÍDICO.
3. REGULACIÓN. 3.1. Dicción literal 3.1.1. Regulación del principio de pre-
valencia dentro del artículo 149 CE. 3.1.2. Otros preceptos constitucionales que
pueden arrojar luz. 3.2. El necesario análisis de la regulación articulada por
la Constitución Española de 1931 relativa al reparto competencial y al princi-
pio de prevalencia. 3.3. El necesario análisis de la enmienda 691 presentada
por D. LAURENO LÓPEZ RODÓ al artículo 144 del proyecto de la Ponencia
de la Constitución. 3.4. Conclusión. 4. DESTINATARIO 5. ÁMBITO DE
APLICACIÓN. 5.1. La equívoca redacción del principio de prevalencia. 5.2.
El principio de prevalencia del ordenamiento estatal. 5.2.1. La razón de ser de
la Jurisprudencia inicial del Tribunal Constitucional. 5.2.2. Las competencias
exclusivas de las Comunidades Autónomas como elemento delimitador del ám-
bito de aplicación del principio de prevalencia. En busca de su verdadero signi-
ficado. 5.2.3. ¿Existe la prevalencia autonómica sobre la normativa estatal?
5.3. Conclusiones. 6. EFECTOS. 7. FUNCIONES DEL PODER
JUDICIAL Y DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. 7.1. La
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 7.1.1. PRIMERA FASE. La
doctrina de la inconstitucionalidad mediata o indirecta que impide la apli-
cación del principio de prevalencia. 7.1.2. SEGUNDA FASE. NUEVA
DOCTRINA. Aplicación inicial del principio de prevalencia. Una interpre-
tación limitada, compleja y casuística (STC 102/2016, de 25 de mayo).
7.1.3. TERCERA FASE. EVOLUCIÓN DE LA DOCTRINA. Apertura
de la aplicación del principio de prevalencia. 7.1.3.1. La STC
204/2016, de 1 de diciembre. 7.1.3.2. La STC 1/2017, de 16 de enero.
7.1.4. CUARTA FASE. Otra vuelta de rosca. La inadmisión por auto por en-
tender que no se produce el presupuesto de aplicabilidad necesario para un pro-
nunciamiento por parte del Tribunal Constitucional (ATC 27/2019, de 9 de
90 JORGE FERNÁNDEZ-MIRANDA FERNÁNDEZ-MIRANDA
abril). 7.2. La jurisprudencia del Tribunal Supremo. 7.3. Reflexiones necesa-
rias tras la nueva jurisprudencia del Tribunal Constitucional 7.3.1 Respecto al
ámbito de aplicación: Supuestos a los que se puede aplicar el principio de preva-
lencia. 7.3.2. Respecto al destinatario: El principio de prevalencia, el operador
primero y el Juez ordinario. 7.3.3. Respecto a los efectos. 7.3.4. Respecto a las
limitaciones de índole procesal: Su interferencia en la aplicación del principio
de prevalencia. 7.3.5. La función constitucional del Juez ordinario en torno al
principio de prevalencia y el modelo de justicia constitucional concentrado. 8.
CONCLUSIONES
1. INTRODUCCIÓN
Una vez que hemos abordado los principios que inspiran, vertebran y or-
denan nuestro complejo ordenamiento jurídico, y tras el análisis del principio
de primacía comunitaria, estudiaremos el principio o cláusula de prevalen-
cia, su alcance y significado, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así
como los pronunciamientos del Tribunal Supremo. Con ello se podrá atender
con cierta garantía las respuestas que permitan hacer uso -adecuado- de la
cláusula de prevalencia, diferenciando al respecto: las que no exijan cambio
normativo; las que exijan cambio de la legalidad vigente y en particular de la
LOTC; las que exijan modificación de la Constitución Española de 1978, ya
sea de la propia redacción del principio objeto de nuestro estudio o de cues-
tiones que inciden y dificultan su puesta en funcionamiento como puede ser
el reparto competencial. Conscientes de que, aun abordando el estudio desde
una perspectiva general, el mismo quedará centrado -al hilo de la jurispru-
dencia del Tribunal Constitucional- al conflicto derivado de la relación bases
estatales - desarrollo autonómico y al posible desplazamiento de la segunda
por la primera.
2. SIGNIFICADO Y RÉGIMEN JURÍDICO
Cuando uno se propone el estudio del principio de prevalencia debe co-
menzar por acotar tanto su significado como su régimen jurídico. Uno y otro
resultan problemáticos por cuanto estamos ante una realidad configurada en
el entorno de los Estados federales, aunque no en todos, y cuya interpretación
EL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL ORDENAMIENTO ESTATAL 91
y alcance varían entre unos y otros modelos 162. Prueba de las dificultades se-
ñaladas la encontramos en las dispares interpretaciones que la doctrina hizo
de la misma, en la respuesta que el legislador dio en el artículo 4 de la LOAPA
(posteriormente derogado por el Tribunal Constitucional) y en la falta de
puesta en marcha hasta la STC 102/2016, de 25 de mayo, cuyo pronuncia-
miento ha sufrido ya importantes modulaciones.
Respecto de las primeras cuestiones da cuenta tempranamente
LASAGABASTER 163, reflejando las dificultades de las propuestas realizadas
por autores como GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ 164,
MUÑOZ MACHADO 165, GÓMEZ-FERRER MORANT 166, TORNOS MAS,
OTTO 167, RUBIO LLORENTE 168, COSCULLUELA MONTANER 169,
BORRAJO INIESTA 170 o PAREJO ALFONSO 171. Unos y otros abordan la cues-
tión evidenciando las dificultades para entender y, en consecuencia, poder
aplicar la cláusula de prevalencia. Dificultades, debemos decir, inherentes a la
redacción de la cláusula, al reparto competencial y al modelo de justicia cons-
titucional concentrado establecido por nuestra norma suprema. Siendo todas
ellas muy útiles para tratar de poner orden, y al margen -al menos de momen-
to- de la disparidad de respuestas dadas por la doctrina,
162 Así lo advierte LASAGABASTER HERRARTE, I. Los principios de supletoriedad y prevalencia
del derecho estatal respecto al derecho autonómico. Civitas. Madrid. 1991, pág. 40. En un estudio más
reciente procede al estudio de los distintos modelos LASAGABASTER HERRARTE, I. El principio
de primacía en la Constitución de 1978. Marcial Pons. Madrid. 2018, págs. 23 y ss. Asimismo PAREJO
ALFONSO, L. La prevalencia del derecho estatal sobre el regional. CEC. Madrid. 1981, págs. 15 y ss.
163 LASAGABASTER HERRARTE, I. Los principios de supletoriedad y prevalencia del derecho esta-
tal respecto al derecho autonómico. Civitas. Madrid. 1991, págs. 113 y ss.
164 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. Curso de Derecho
Administrativo. Civitas. 3ª edición. 1979. Madrid, pág. 294.
165 MUÑOZ MACHADO, S. Derecho público de las Comunidades Autónomas. Civitas. Madrid.
1982, pág. 407.
166 GÓMEZ-FERRER MORANT, “Relaciones entre leyes: Competencia, jerarquía y función
constitucional”, en RAP, Núm. 113, Mayo-agosto, 1987.
167 OTTO, I. de, Estudios sobre derecho estatal y autonómico. Madrid. Civitas. 1986, pág. 85.
168 RUBIO LLORENTE, F. “El bloque de constitucionalidad”, en REDC, Núm. 27, 1989.
169 COSCULLUELA MONTANER, L. Comentario al artículo 149.3 CE, en “Comentario
mínimo a la Constitución española”, (Dir.) MUÑOZ MACHADO, S. Cortes Generales. Tribunal
Constitucional. Crítica. Barcelona, 2018, pág. 649.
170 BORRAJO INIESTA, I. “El orden constitucional de competencias y ordenamientos”, en
VVAA. Comentarios a la Constitución española. Conmemoración del XL aniversario de la Constitución
Española, (Dir.) CASAS BAAMONDE, Mª E. y RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M.
Fundación Wolters Kluwer. BOE. Ministerio de Justicia. Tomo II. 2018, págs. 1508-1539.
171 PAREJO ALFONSO, L. La prevalencia del derecho estatal sobre el regional. CEC.
Madrid. 1981, págs. 103 y ss.
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